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试论强制扣划被执行人住房公积金法理依据和实践必要

 

    关于能否强制执行扣划被执行人住房公积金,一直是司法界争论的热点问题。目前,全国各地法院均存在不同的观点和做法。

  首先从学界上来讲,一种观点认为,不可以强制扣划,只有满足国务院《住房公积金管理条例》第二十四条规定的条件下,才可以扣划。其理由如下:

  1、国务院《住房公积金管理条例》制定的目的在于加强对房屋公积金的管理,维护住房公积金所有者的合法权益,促进城镇住房建设,提高城镇居民的居住生活水平。住房公积金是由国家强制收缴管理的作为职工的一种基本生活住房保障的资金,所以住房公积金的首要任务是满足职工的基本生活居住保障。

  2、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十三条、二百四十四条对人民法院在执行被执行人的财产时应保留被执行人及其抚养家属的生活必需品,《最高人民法院关于人民法院执行查封、扣押、冻结财产的规定》第五条、第六条规定,被执行人及其所抚养家属所必须的生活费用、生活必须的物品不得查封、扣押、冻结,被执行人及其所抚养家属生活必须的居住房屋,人民法院可以查封,但不得拍卖、变卖或抵债。而职工住房公积金正是作为职工的基本生活和保障,因此只有在符合《住房公积金管理条例》第二十四条之规定的六种情形:1、购买、建造、翻修、大修自住住房的;2、离休、退休的;3、完全丧失劳动能力,并与单位终止劳动关系的;4、出境定居的;5、偿还购房贷款本息的;6、房租超出家庭工资收入的规定比例才可以提取住房公积金的。人民法院才可以强制扣房住房公积金。

  第二种观点认为:人民法院可以强制扣划被执行人住房公积金,理由是《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十二条规定,被执行人未按执行通知书履行法律文书确定的义务,人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债劵、股票、基金份额等财产情况,有权根据不同情形扣押、冻结、划拨被执行人的财产。人民法院决定扣押、冻结、划拨变价财产,应当作出裁定,并发出协助执行通知书,有关单位必须办理。住房公积金管理中心作为住房公积金的管理运作单位,具有协助人民法院查询、冻结、扣划被执行人名下住房公积金的义务,属于协助执行义务人,因此对人民法院发出的协助执行通知书,不能拒绝,应履行协助扣划义务(住房公积金抵押房贷除外)。被执行人如有意见可以通过执行异议程序解决。

  笔者支持第二种观点。1、首先住房公积金所有权性质上虽然是国家强制收缴管理的资金,但其所有权归职工个人所有,应视为职工个人私有财产,根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十四条规定,被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分财产。2、住房公积金管理机构是对住房公积金进行运作管理的单位,依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十二条之规定,人民法院有权查询、扣押、冻结、变价被执行人财产,有关单位必须协助办理。因此住房公积金管理机构属于协助执行义务人应当协助人民法院强制扣划被执行人住房公积金。具有协助人民法院执行义务。3、虽然《住房公积金管理条例》第二十四条对住房公积金的提取规定了六种情形,但这六种情形只是针对职工个人提取住房公积金设置的条件,不能对抗《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十二条之规定。4、从法律效力上讲《中华人民共和国民事诉讼法》是由全国人大常委会制定颁布的,属于第二层次法律,其法律效力仅次于宪法。而《住房公积金管理条例》是由国务院行政部门颁布制定的属于第三层次法规,相对于《中华人民共和国民事诉讼法》属于下位法,根据下位法服从上位法原则,《住房公积金管理条例》应服从《中华人民共和国民事诉讼法》,也就是说《中华人民共和国民事诉讼法》的法律效力要大于《住房公积金管理条例》的法律效力,所以《住房公积金管理条例》第二十四条应服从《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十二条规定,即住房公积金管理中心必须协助人民法院强制扣划被执行人名下住房公积金,不得以《住房公积金管理条例》第二十四条规定为理由而拒绝协助法院执行,否则应承担拒不协助执行的法律责任(不包括已抵押房贷的)。

  其次,目前全国各地法院在对强制扣划被执行人住房公积金方面的做法各不相同,有的省市法院对被执行人无其他财产可供执行的,只要被执行人住房公积金没有用于抵押房贷均可采取强制扣划被执行人住房公积金措施,而有的省市法院针对上述情况不敢采取强制扣划措施,有的省市即使法院向住房公积金管理部门送达协助扣划通知书和裁定书,也会被住房公积金管理部门以《住房公积金管理条例》第二十四条规定为理由拒绝履行协助扣划义务,造成这一现象的原因主要有以下几个方面:

  1、一方面住房公积金管理部门没有对人民法院强制扣划被执行人住房公积金是否应予协助没有一个明确具体全国统一的文件规定,导致各地住房公积金管理机构各行其是。另一方面,住房公积金管理人员法律意识不强,也不了解《住房公积金管理条例》法律效力要小于《中华人民共和国民事诉讼法》的法律效力。再一点就是存在本位主义思想,认为如果人民法院强制扣划了被执行人住房公积金,既影响其经济利益又影响了其单位权威。

  2、法院执行人员对《中华人民共和国民事诉讼法》及其解释了解不深,特别是对《中华人民共和国民事诉讼法》和《住房公积金管理条例》二者的法律效力了解不够,再就是最高人民法院对人民法院是否可以强制扣划被执行人住房公积金没有明确规定或解释,因而造成执行人员不敢采取强制扣划被执行人住房公积金措施。当然也有的省市通过中院或高院与住房公积金管理机构联合发文,明确规定住房公积金主管部门必须协助人民法院强制扣划被执行人住房公积金(用于房贷抵押的除外)。例如江西省抚州市中级人民法院与抚州市住房公积金管理中心就联合下发了《抚州市中级人民法院、抚州市住房公积金管理中心》抚中法(2017)71号文件,明确规定被执行人有基本生活住房保障且又未用以抵押房贷的情况下,住房公积金管理中心必须协助人民法院强制扣划被执行人住房公积金。使一大批小标的案件得以顺利执行。有力推进了“解决执行难”问题。相反在不少省市有的被执行人向法院申请要求法院扣划其住房公积金,但住房公积金管理部门仍然拒绝协助人民法院扣划被执行人住房公积金,致使不少案件得不到有效执行,也严重影响了人民法院执行效率。

  第三、从执行实践和当前执行环境讲,习总书记提出全面依法治国,使人民群众在每个司法案件中感受到公平正义。周强院长庄严承诺“三年基本解决执行难”,今年是基本解决执行难决战关键的一年,这就要求我们必须千方百计想尽一切办法解决“执行难”,而强制扣划被执行人住房公积金正是我们解决“执行难”的一项有力措施。

  第四、《住房公积金管理条例》是2002年3月24日由国务院颁布实施的,当时制定的宗旨确是为了保障职工最低生活居住条件,但经过十六年的国民经济高速发展,人民物质文化生活得到显著提高,缴存住房公积金的人越来越多。住房公积金已不仅仅是作为职工最低生活居住保障功能,同时也成为职工一种存款形式。对住房公积金扣划与否根本不会影响被执行人的基本生活居住保障。再说《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第20条规定,被执行人以执行标的系本人及其所抚养家属维持生活必须的居住房屋为由提出异议的,人民法院不予支持。从该条规定精神可以推定,人民法院可以扣划被执行人名下住房公积金。所以无论从政治上、法理上,还是现实生活上讲,人民法院强制扣划被执行人住房公积金既有法可依,又现实可行,更有执行必要。

  鉴于以上种种情况,笔者建议最高人民法院会同住房公积金主管部门及相关部门联合发文,明确规定人民法院可以强制扣划被执行人住房公积金,只要不影响被执行人最低生活保障且其住房公积金也没有用以房贷抵押的情况下,住房公积金管理单位均应履行协助人民法院扣划义务。

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