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“智慧执行”模式的具体探索和未来展望

 

    随着执行案件的日趋复杂化和被执行人规避执行多样化,仅依靠传统执行手段难以取得理想效果。信息化条件下,应当大力推进大数据、云计算、人工智能等信息技术在执行领域的广泛应用,形成系统化的“智慧执行”新模式。本文以笔者所在的江苏省徐州市铜山区人民法院执行实践为例,探究人民法院尤其是基层法院“智慧执行”模式的构建与完善。

  一、“智慧执行”模式构建的实践探索:以铜山法院为样本

  近年来,铜山法院以执行“五化”理念为指导,以执行信息化建设为抓手,不断推进“基本解决执行难”工作机制创新发展,形成了以规范化、公开化为基础,以智能化、联动化为依托,以团队化、警务化为保障的执行工作格局,案件完全执结率连续多年在全省法院名列前茅,被授予“全省执行标兵单位”“全市政法标兵单位”等荣誉,全省基本解决执行难现场推进会在该院召开,省高院要求在全省法院推广该院执行信息化工作经验。

  (一)以五化理念为先导,优化执行信息化资源配置。在深入调研分析的基础上,提出“执行事务公开化、执行行为规范化、执行管理信息化、执行力量社会化、执行方式亲情化”的“五化”执行理念,全面加强执行工作。一是调整充实执行力量。为执行局配备了11名员额法官,抽调年轻干警充实到执行第一线,并面向社会先后招聘两批20名法律专业背景的执行助理,全院直接从事执行工作的人员达到90人,配备警车15辆,每位干警都配发了执法记录仪,为执行各项工作提供了有力的组织和装备保障。二是建立团队执行模式。根据辖区特点,设置了7个执行实施团队,每个团队7人,采取“1+N+N”组织模式,即1名员额法官、2名执行助理、3名辅助人员(包括法警、辅警、书记员)和1名驾驶员。各团队以员额法官为主导并总负责,统筹、管理和协调执行团队日常工作。三是设立法警执行中队。为了给执行中司法拘留、拘传、搜查等强制执行措施提供有力保障,有效应对执行中的突发事件,在执行局设立法警执行中队,配备23名法警、辅警专司协助执行工作。四是实施案件繁简分流。在执行指挥中心设立了快速执行组,规定财产已足额查控、标的较小无需强制措施、发出协助执行通知即可办结的行为执行和被执行人下落不明也无可供执行财产需要终结本次执行程序案件等四类案件,作为简易执行案件由快速执行组办理,期限1个月。

  (二)以执行指挥中心为枢纽,提高执行信息化管理水平。高标准建成执行指挥中心,加强实体化运作,建成五大网络信息化平台,确保执行指挥中心充分发挥职能作用。一是建成执行综合指挥平台。执行指挥中心由分管院长任主任,常务副局长任副主任,负责执行队伍管理和全局工作的指挥、案件的督促检查,定期组织执行团队负责人研究执行方案和执行局创新发展举措,处理和化解执行信访案件。并通过4G单兵系统和执行指挥车,实现对执行现场的即时调度指挥。二是建成执行案件综合管理平台。按照执行案件流程节点的要求,相继制定完善了《财产保全集中管理制度》《案件节点管理规定》《财产查控实施细则》《扣押物品管理规定》《约谈工作制度》等十余项工作制度,对执行立案、财产查控、信用惩戒、网络拍卖、强制措施适用、案件款物、终本案件进行动态监控或审批,确保执行工作规范有序。将执行中形成的1.6万余件电子证据导入案件管理系统,其中视频资料4400余件,图片资料近1.2万件,便于监督检查和群众查阅。三是建成执行网络办案平台。执行立案后,利用全国总对总和全省点对点网络查控系统,发起对40多家金融单位和2家互联网银行被执行人存款的自动查询,终本案件设置每一个月自动查询一次。对查询到的存款、不动产以及车辆等,保全组安排6人2台车负责查封、冻结或扣押、扣划。拟处置财产全部通过淘宝网司法拍卖系统网拍,并已实现利用新技术对拍卖物品进行VR全景展示,通过大数据进行精准推送,提高拍卖物品溢价率、成交率。四是建成执行联动信息平台。针对职能部门在配合法院执行方面存在的消极现象形成调研报告,区人大常委会组织12个职能机构座谈并作出会议纪要,促进建立社会化协助执行机制,有效减少梗阻执行现象和问题。法院足不出户能够完成被执行人财产在地方银行的自动查询和冻结、扣划,直接查询被执行人在铜山以及南京、苏州等省内异地8家不动产登记详细信息,以及在铜山工商部门开办企业或股权投资的具体情况;拟扣押车辆导入铜山公安车辆管理平台,通过公安机关协助扣押车辆和司法拘留,并通过专人联络获得被执行人婚姻登记信息。对涉嫌拒执犯罪的移交公安进行“网上追逃”。五是建成执行服务互动平台。执行服务大厅是对外服务和公开的平台,设置了执行立案、咨询、保全和收退款四个窗口,向当事人和来访群众提供全方位的执行服务。购置先进的诉讼服务智能化一体机,当事人可凭身份证自助立案、自助查询执行进展。通过触摸屏可以同步展示执行轨迹,执行节点处置情况和执行过程一目了然。执行服务大厅还提供各类执行宣传材料和风险告知书,干警职务职责公示上墙,执行人员办公室透明设计并安装了监控,营造了阳光执行的氛围。

  (三)以常态化集中执行为手段,注重传统执行方式与信息化手段的有机结合。信息化手段不能解决所有案件,传统的以人为主的执行方式仍有其不可替代的作用。该院在推进执行信息化建设过程中,坚持开展常态化集中执行活动,以信息化手段实现传统执行方式的提档升级,共同推动执行效率的提升。推动按照“一月一次大执行,一周四次小执行”的执行模式,每月集合全局力量,对疑难复杂案件组织一次大规模集中执行,每周以实施组为单位,各组织一次小规模集中执行,对长期躲避的被执行人和拒不执行案件,集中采取搜查和拘传、拘留措施。每年还到辖区偏远乡镇驻点执行一周,每天凌晨四五点开始,以执行小组为单位驻村拉网式清理,全天不间断行动。执行过程中,遇有执行受阻等突发情况,第一时间反馈至执行指挥中心,指挥长观看同步画面后当场作出拘留、调警等指挥命令。该院集中执行工作被市中院记集体三等功,集中执行视频短片《雷霆出击壮法威》,分别被全国人大副委员长万鄂湘、最高人民法院院长周强、省委书记李强等领导观看,对执行干警的辛劳奉献给予充分肯定。

  (四)以树立执行权威为目标,利用新媒体技术加强执行宣传。坚持主动公开,自觉接受社会各界监督,利用新媒体技术发布执行典型案例,树立执行权威。一是开展“百名代表参与执行”活动。通过邀请代表、委员、检察人员等参与执行,促进执行工作更加公开、透明。二是加大失信被执行人曝光力度。通过微信、法院大型显示屏、张贴公告和媒体播报等方式曝光1900人次。并将19722名被执行人纳入失信名单。三是充分利用新媒体技术。铜山法院微博开设“执行,正在进行”话题,50多次展示集中执行轨迹。铜山法院和铜山执行微信公众号多次发布执行专题,与社会公众良性互动。执行微信群里定期讨论执行方法,交流执行经验。四是典型案件邀请媒体采访报道。两年来播报典型执行案例30余件,其中5件案例在央视播出,以陈魏法官为代表的“人性化执行工作法”广泛传扬。

  二、“智慧执行”模式构建的困境探微

  同任何社会制度和工作机制一样,执行模式和机制建设需要随着社会发展不断改革完善。随着我国依法治国方略的实施,社会治理方式开始向法治方式改变,人民群众合法权益的保护越来越重要,面对法治国家建设的新形势和司法体制改革的新要求,现在的执行信息化建设还面临着一些急需破解的难题和困境。

  (一)法律规定模糊不清,制约信息化手段运用。我国没有单独的强制执行法,人民法院执行案件的主要法律依据是民事诉讼法中规定的执行程序和最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》,这些条文过于笼统和原则,可操作性不强。如关于执行威慑机制,法律依据仅有现行《民事诉讼法》255条,该条规定了限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息三种威慑措施和“法律规定的其他措施”兜底性条款,其中的“其他措施”指向不明,实践中难以把握。例如,随着信息技术手段的升级,运用定位手段查找、控制被执行人已经具备条件,然而现行条文根本没有涉及。

  (二)人财物保障不完善,信息化建设缺乏统一规划。部分法院干警尤其是领导干部对法院信息化建设的内涵、意义认识不足,未能意识到信息化建设对法院工作的巨大推动作用,缺乏对信息化的长远、科学规划,信息化建设要么停滞不前,要么应付或是跟风。另外,信息化建设是一项高技术、高投入、高效能的现代化基础建设,必须有足够的人力、财力、物力和机制保障。很多法院由于经费紧张,难以进行现代化的信息化改造,现有的信息化平台之间缺乏有效整合,信息化利用程度不高。

  (三)社会信用体系不完备,违法违约成本过低。当前,大部分生效裁判要依赖强制执行,债务人自动履行率逐年降低,规避执行、抗拒执行等现象屡见不鲜。而不讲信用的行为被发现和追究责任的可能性很低,失信成本远没有起到应有的威慑作用。反过来,这一结果客观上又鼓励了失信行为,又反作用于社会信用体系建设,阻碍社会信用体系的形成和完善。

  (四)执行威慑惩罚力度偏轻,难以充分打击“老赖”。有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务,是主观上存在恶意、性质严重的司法妨碍行为,是对法律和司法权威的挑畔,必须给予严厉的制裁。然而从我国具体的执行威慑措施来看,普遍存在着惩罚较轻、力度不够的问题。在综合考量执行情况、履行态度等情节轻重后,人民法院可以对拒不履行义务的被执行人予以罚款、拘留。罚款的数额,现行《民事诉讼法》规定个人人民币十万元以下、单位五万元以上一百万元以下。数额较之以前确实大幅提升,但实践中常常出现罚款难以真正到位的窘境。司法拘留的期限为15天,与我国台湾地区3个月拘留期限和德国的6个月相比,明显偏短。在执行标的额较大的案件中,很多被执行人宁愿在拘留所里呆满15天,也不愿意配合履行债务。

  (五)执行联动机制“联而不动”,未能形成工作合力。解决执行难是一个社会性系统工程,必须有社会其他部门的配合和协调,才能发挥执行威慑机制的作用,但因为种种原因,运行效果不是十分理想。联动单位之间开展协作的依据往往是内部会议纪要或党委、政府文件,对联动单位的约束力不强,导致协助执行义务部门参与联动的随意性较强,影响了执行联动机制功能的最大发挥。部分协助执行人法律知识匮乏,片面理解法律规定,认为执行是法院的公务,与本单位、本部门无关,以本单位利益决定是否予以协助,怠于履行或拒不履行协助义务;另一方面,部分协助执行人片面理解法律,常常以一些内部规定对抗法院的协助执行要求,导致协助执行无法顺利进行,对执行工作联动机制的重要性认识不足,联动机制运行只停留在建章立制层面,出现“联而未动”现象。

  三、“智慧执行”模式构建的完善建议

  “智慧执行”模式是一种符合现代社会发展和执行工作实际的执行模式,具有日益明显的重要价值,应当根据当前我国执行机制改革要求,对“智慧执行”模式进行进一步完善和升级,为尽快实现“基本解决执行难”这一目标提供良好的机制保障。

  (一)尽快出台民事强制执行法,完善执行立法体系。强制执行与民事诉讼是两种不同的法律制度,二者在基本理念、指导原则以及具体的程序设计上都存在很大差别。因此,急需尽快出台独立的民事强制执行法,更加明确执行权限、执行程序、执行措施等执行制度规定。一是赋予法院执行工作一定程度的侦查权。执行权作为一种实施权,本质上与公安机关的侦查权是同类权力,应当给予执行法官部分信息手段侦查权,如利用公安系统平台进行被执行人户籍查询、监控定位等。二是完善反规避执行制度。建立有效发现和查控被执行人及其财产的机制,构建多层面的失信惩戒机制,推动建立和完善社会诚信体系;明确相关单位和个人协助执行的法定义务,增强协助执行意识,加大对不予协助的民事责任追究力度和制裁力度。三是增强执行威慑措施的适用性。增强信息化执行、财产处罚、行政处罚、刑事处罚等各项执行措施的可操作性,将限制高消费、失信被执行人名单等威慑措施细节问题尽量明确。

  (二)建立健全社会信用体系,根源上挤压执行“老赖”的生存空间。依托国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,通过完善社会信用体系破解执行难,从根本上解决执行难。一是严格财产登记制度。应当对社会主体所有的不动产和依法应当进行登记的动产,进行全面、准确的登记,对企业的银行账户进行严格管理,实行强制票据交易。二是实现信用信息的传递和共享。应当建立对个人、企业的信用交易、出资置产、缴费纳税、日常消费、违法犯罪等信息进行全面、准确、连续、及时、完整记录的征信体系,并将有关部门业务管理系统与人民法院执行业务管理系统对接。三是完善信用奖惩机制。一方面,要对失信者进行惩罚,使失信者付出的代价远远高于守信的成本,甚至使其因为失信而完全退出市场;另一方面,要对守信者进行奖励,使其获得更多的市场机会,在银行贷款、政策扶持等方面得到便利。四是法院积极参与诚信体系建设。要通过被执行人信息发布系统,将不履行债务的被执行人名单,向社会公众公开发布、曝光;将被执行人不履行债务的信息与其他部门共享,由相关部门、行业录入征信系统,限制被执行人的贷款、融资等金融活动,限制其生产经营和生活,加大其失信成本,督促被执行人履行。五是加强信用意识教育。通过家庭、学校、新闻媒体等各种渠道,加强信用意识宣传教育,不断提高社会主体对诚信重要性的认识,让诚实守信成为公民的行为习惯,为民事执行营造良好的氛围和环境。

  (三)科学制定发展规划,保证信息化建设稳步快速推进。进一步落实“科技强院”工作方针,抓好技术、经费、设备三大保障,建立完善执行信息化建设的保障机制。坚持以需求为导向、以应用为核心,制定符合法院工作实际、能够提高执行效率的信息化发展规划,避免信息化应付式、突击式推进,提高工作效率;加强机制保障,建立健全数据质量、信息安全、设备安全等方面的责任制度,以及约束激励和监督检查制度,将信息化建设工作纳入年度工作考核内容;对外积极争取地方党委、政府支持,对内加强行装、信息技术部门和执行工作部门的协调配合,在实际需求、技术支持和资金保障等方面形成机制和合力;加强人员保障,努力培养既懂计算机网络专业技术又懂法律业务的复合型人才。同时充分利用社会的技术力量,引进外包机制、专家和监理机制,保证信息化建设的顺利实施。

  (四)依托大数据和云计算,完善执行综合网络平台建设。全力推进执行信息化转型升级,构建以“四大平台”为载体的智慧执行新模式,在人民法院各项信息化建设中率先建成执行信息化3.0版。一是建设基于大数据的执行智能预警平台。通过汇集人口、婚姻、金融、政务、电商、信用、社交等周边数据,全方位评价当事人的身份特质、行为偏好、资产状况、信用历史,探索建立涉案当事人信用画像,在诉讼立案环节就自动进行执行风险评估提示。二是建设线上执行智能通联平台。利用各种互联网平台的用户数据资源,依法在线调取被执行人的居住地址、联系方式等信息,借助第三方支付平台和手机客户端,向被执行人实时推送执行催告文书,着力破解找人难、送达难问题。三是建设智能信用平台。深度对接人民银行、行政管理部门和商业信用评定机构的征信系统,及时公布被执行人履行义务情况。四是建设智能辅助平台。开发智慧法院移动服务平台,支持法官随时随地调阅案卷、查控财产、录音录像、远程指挥、录入信息、制作文书、上网公开等。研发推广智能语音识别系统,提高执行听证记录的质量和效率。

  (五)明确成员单位责任,切实发挥执行联动机制作用。虽然我国民事诉洽法和司法解释中有多个条文涉及到协助执行,但协助范围仅限于财产类执行措施和限制高消费,对于公开曝光等其他威慑措施没有规定协助义务,缺乏总括性规定和操作性规定,导致实践中对协助执行的主体范围、具体义务、责任承担等诸多问题存在分歧,这是执行联动机制运行不畅的重要原因。因此,有必要对金融、工商、税务、房产和车辆管理、公安、海关、新闻媒体管理等部口,及与被执行人有交易、投资、融资、结算关系的单位和个人的协助执行义务作出尽可能无遗漏的概括性规定,明确协助执行的程序,防止某些单位或个人缺乏法律依据为由拒不协助执行。

  未来,人民法院应当对已经建成的各类执行应用系统进行整合衔接,把互联网大数据技术更加充分地运用到执行的全过程,从而形成系统化的智慧执行新模式,更加快捷、高效地实现人民群众合法权益,为实现全面建成小康社会和“四个全面”战略布局目标提供更加有力的司法保障。

(作者单位:江苏省徐州市铜山区人民法院)

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