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易人执行之经济学分析
——论浙江省高院易人执行制度
 
 
   金振富、焦朝晖
 
以经济分析的方法研究法律问题,自现代法律经济学的先驱者科斯以来,一直是西方学术界方兴未艾的一个领域。法律经济学作为法学与经济学交叉的边缘学科,从经济学成本投入与资源分配的角度出发,对法律与制度的安排作经济上的分析,以使这种安排达到最佳效果。根据法律经济学,法律制度起到分配法律这种稀缺资源的作用,出台法律制度要以资源的有效配置和利用---即效率极大化为目的,因此,所有的法律制度都可以用经济的方法来分析和指导,即通过分析收益、成本的差额比较来确定最有效率的行为方式或制度模式。如果制度实施的成本小于收益,那此制度是有可行的、有效率的,否则就是无效率的,对无效率的制度应当进行修改、补充或放弃。在本文中,笔者将尝试以经济分析的方法,对各级法院的易人执行制度(亦称换人执行制度)进行探索,特别是对浙江省高级人民法院出台易人执行制度的目的和运行现状进行思考与分析,以考察易人执行制度的成本及产生的效能,并总结出一些有关易人执行制度的经验,与各位行家商榷。文章第一部分介绍易人执行制度产生的背景和目的;文章的第二部分对易人执行制度的现状进行经济性分析,考察实施此制度所需的成本大小及能否达到预期的目的;文章的第三部分就完善易人执行制度的提出自己的建议和看法。
一、易人执行制度产生的背景与目的
“执行难”是长期困扰和制约法院执行工作的突出问题,为解决这一问题,多年来各地法院勇于实践,不断探索,丰富了执行理论也积累了许多执行经验。为实现执行工作的公正和效率,各级法院呕心沥血,出台了很多制度,易人执行制度就是在这种司法为民的理念下出台的。2003年2月11日浙江省高级人民法院出台《关于执行案件流程管理的规定》,明确规定:“执行案件一般应在移交实施人员之日起3个月内执结。期限届满后未能执结的,执行实施人员应将执行情况报执行实施机构负责人,由执行实施机构负责人决定易人执行。有特殊情况需要由原执行实施人员继续执行的,由执行实施机构负责人提出建议,报执行局(庭)负责人审批。”从上述易人执行制度的规定可看出,易人执行是指案件进入执行程序后,执行人员因在一定期限内对案件未能执结的,由执行机构负责人决定更换执行人员继续执行的一种执行方式。设定这一制度的主要目的是为了克服和解决执行人员因主观上的原因怠于行使执行权,或对案件缺乏责任心,拖延执行,以致案件在一定期限内未能执结。
二、易人执行制度试行的现状及经济学分析
2003年3月1日,笔者所在的法院按照省院制度规定开始试行易人执行。试行以来,对于部分超三个月未结的执行案件确实起到了一定作用,如有的执行人员由于受到主观因素影响怠于执行,导致三个月内未能执结,易人后顺利执结。但是,在具体实施过程中,还存在很多不尽人意的地方,由于受各方面因素制约,实施时的整体效果并不理想。据统计,2003年1月至9月,笔者所在法院共收案1083件,其中超三个月执行期限的为241件,易人执行41件,其余的均由执行局长审批由原执行实施人员继续执行。在由执行人员继续执行的200件案件中,因被执行人无财产可供执行或被执行人下落不明等客观因素未易人的占89件;因被执行人作出延期还款承诺而未易人的占57件;因对被执行人采取查封、拍卖措施在三个月执限内不能处理结束而未易人的占39件;因其他客观因素而未易人的占15件。通过易人执行后执行完毕的为13件,部分执行的为17件,未能执行的为11件。经分析,执行完毕的13件案件中只有4件是因原执行人员未采取积极措施导致的,有5件是在原执行人员采取的执行措施的基础上通过拍卖、划拨手段实现的,其余4件是因被执行人经济原因等客观情况分期执行完毕的(参见下表)。
 
案件
总数
 
超三个月案件
易人执行案件
易人后执行完毕
因主观原因易人后执行完毕
因客观原因易人后执行完毕
易人后部分执行
易人后未能执行
1083
241
41
13
4
9
17
11
 
虽然上述数据不能代表全省法院试行易人执行制度的整体现状,但窥一斑可见全豹,上述数据仍具有一定的代表性。根据省院易人执行制度规定,在正常情况下超三个月未能执结的案件应易人执行,只有符合特殊情况的才能由原执行人员继续执行,而实践中超三个月未能执结的案件经过审查决定,只有小部分适合易人执行,大部分案件更适合于由原执行人员继续执行,而那些决定易人执行的案件在实施易人执行措施后却难以收到预期的执行效果。究其原因,主要集中在以下几方面:
(一)               适用范围过大,成本高,效率低。
经济制度学理论认为,制度成本包括制度设计成本和制度实施成本,只有当一项制度的设计成本低于实施该制度所需的成本时,该制度才能得以顺利实施,并能产生效率。一项制度设计成本可能是低的,但其实施成本可能是极其高昂的。易人执行制度的设计成本不会太高,因为实践证明执行人员因主观原因消极执行是导致“执行难”的成因之一,要解决这一问题,在目前不易改变一个人主观状况下,易人执行不失为一个好办法。而易人执行制度却规定三个月未能执结的案件原则上应易人执行,若是因客观因素造成超三个月未能执结的,易人又有何用?这种无效的易人,不但解决不了实际问题,反而会增加经济成本和工作上的负担,所以对于三个月未能执结的案件,应考虑是否有全部易人的必要?在决定易人执行时,应慎重考虑易人后能达到预设的目的,否则在付出易人执行的成本后极有可能达不到预设的目的。
    为对易人执行制度的进行经济性分析,根据易人的执行效果可以将执行案件分成四类:第一类是因特殊情况不易人亦可在六个月内执结的,简称A类案件;第二类是易人执行之后在六个月内执结的案件,简称B类案件;第三类是执行三个月后易人,本可执结的案件反而无法执结的,简称C类案件;第四类是执行三个月后易人在六个月内仍无法执结的,简称D类案件。针对以上四类案件,笔者认为,法院实施易人执行制度加大了制度的运作成本。从设置易人执行制度的目的来看,易人执行制度适用的对象应当是B类案件,即被执行人有履行能力因执行人员主观上的原因未在三个月内执结的案件。因此,在程序的设计中,必须排除ACD三类案件,即排除因客观原因无法在三个月内执结的案件,只有这样才能使该制度达到预期目的。但是根据笔者所在法院的现状分析,这四类案件中AD两类案件所占比例较高,这是因为执行工作的困难所在主要体现在“四难”,即被执行人难找、被执行财产难查、协助执行人难求和应执行财产难动四个方面。“四难”现象造成大部分案件在三个月执行期限内不能执结,采用易人执行不能从本质上解决“四难”现象,因此也不能解决大量在三个月内不能执结的案件。当然我们不能排除造成“执行难”也有个别执行人员素质差、责任心不强、消极执行的原因,但这类因素所占比例很少。而依照易人执行制度的操作程序,ABCD四类案件都应易人执行。而实践中只有B类案件选择易人执行才能产生实际效果,将ACD三类案件纳入易人执行范围,增加了制度运作成本,却难以达到预期目的。若假设每审查一件案件增加的成本平均为1,每易人执行一次增加的成本平均为2,每办结一件B类案件的综合收益平均为20,那么,从笔者所在法院的统计分析可看出,增加的成本为241*1+41*2=324,而增加的收益为20*4=80。因此,从制度的正常操作看,其增加的成本远高于所取得的收益。
(二)缺少相应的配套措施,不能体现奖勤罚懒原则。
易人执行制度只规定超三个月未能执结的案件原则上易人执行,却没有规定因消极执行或缺乏责任等原因导致易人执行的原执行人员所应承担的责任问题。缺乏奖惩规定,在目前干与不干一个样,干好与干坏一个样,多干少干一个样的体制面前,谁愿意多干?一是对可能被换的执行人员而言,在处理难度较大案件时,易人执行可能正是他们求之不得的,所以不能排除执行人员利用制度的漏洞将复杂的案件一易了之的可能。如果执行人员觉得此案在三个月内执结的可能性不大,并且三个月内不能执结的损失低于易人执行的损失时,可能就会在三个月执限内消极执行准备三个月后交接。此种消极行为极有可能造成被执行人财产转移而影响易人后对该案的执行。按照人性的一般特点,社会生活中的人,不管他的地位有多高,受的教育有多长,人性中既有善的一面,同样也存在恶的一面。就人的本性而言,每个人都是有惰性的,并有自利性的倾向,执行法官也不例外。易人执行设置的条件由于缺乏惩罚规定,正好满足了人的惰性和自利性,对增强执行人员责任心没有益处。二是对再次接手的执行人员而言,相当于办理一个新的疑难案件,需要重新熟悉案情,理清办案思路,进行一系列重复执行活动。由于该案已存在他人三个月内未能执结的情况,因此再次接手的执行人员往往比前者承担更多的思想压力。另一方面,执行人员大多不愿接手易人执行的案件。因为三个月内不能执结的案件,肯定存在这样、那样的问题,执行人员宁可多办新案而不愿接手易人执行的案件。从以上两点分析,易人执行制度在增加执行成本的同时尽管可能执结一批B类案件,但极有可能使C类D类案件上升,总体经济效果不甚乐观。
(三) 从社会角度看,部分易人执行案件不能赢得当事人满意,降低了法院的威信,使法院付出信用的成本。
理论上讲,每一个执行人员在执行案件的过程中,依靠的是法律赋予他们的权力,而不是他们个人能力的强弱,那就是说甲执行人员无法执行的案件,乙执行人员也应当无法执行才是合理的。若是甲执行人员没有执行的案件,到了乙执行人员就有办法了,如果客观情况没有改变,那就是主观的因素起了作用。这就是说甲执行人员的主观因素没有起到作用,也就是他没有尽到自己的职责。但是,从申请执行人的角度分析,申请人不在乎谁办案,他只在乎案件及时执结,特别是在法院易人执行仍执行不了时,申请人会认为法院易人只是一种形式,是在推卸责任,况且易人执行不是由当事人申请也不是由执行人员自行申请,而是以三个月执行期限为界,强制易人。三个月不能执结的执行案件原因多种多样,强制易人剥夺了当事人的知情权,况且换一个执行人员当事人又应重复履行告之和协助义务。如果易人执行达不到预期目的,反而不能赢得当事人满意。因此,如果易人执行之后执行率未能得到明显提高,对法院的威信是更大的损害,使法院另行付出信用成本。从笔者所在法院1至9月所办案件分析,易人执行的案件当中,因易人因素而办结的占9.8%。假设因易人因素办结增加的社会信誉收益为10,因其他因素办结增加的社会收益为0,易人后仍未办结减少的社会信誉收益为20,那么,笔者所在法院1至9月易人所得的社会信誉收益为10*4-20*11=-180。因此,易人执行后,虽然一些案件因客观因素未能办结,但对法院社会信誉的负面影响较大,如果所有超过三个月的案件一律强制易人,其产生的负面的社会影响不能低估。
(四)               从与其他制度的相关性来看,存在重叠冲突。
每个制度都有他的操作成本,一个制度单独覆盖的范围越大,操作性越强越好。如果制度雷同,或者保留旧制度,或者淘汰旧制度,换成新制度。否则,重合的相关制度同时运行,从经济上来说加大了执法成本,从运作上看会发生冲突。易人执行制度,是执行方式系列制度中的一个重要制度,但是,与已施行的回避制度和执行工作纪律处分办法存在一定的重叠。《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》明确了审判人员自行回避和当事人提出回避的理由和程序,尽管与易人执行制度有区别,但易人执行的实质原因在该规定中已有明确规定,如规定执行员在执行过程中的回避问题,参照审判人员回避的有关内容执行。《人民法院执行工作纪律处分办法(试行)》规定了故意违反有关法律、法规,或者因过失违反有关法律、法规造成严重后果的处理办法,与易人执行制度相比,更加明确怠于行使执行权的具体表现和处分程序,更加适于操作。
    综上所述,实行易人执行制度将付出较大的社会成本和经济成本,但效果有限。从该制度付出的成本和取得的效益相比,其不经济性显而易见。
三、完善易人执行制度的建议和看法
从上文分析中可看出,易人执行制度在实施中有很多不完善的地方,为使该制度能顺利施行并达到预期的效果,在具体操作和尝试分析过程中,笔者得出了一些不成熟的看法,在此不揣冒昧地提出来,以求降低制度成本,共同完善易人执行制度。
(一)继续执行为原则,易人执行为例外
解决执行成本加大等问题,真正实现执行效率,笔者认为应采取继续执行为原则,易人执行为例外的执行方法。即因客观因素导致案件超三个月未能执结的,由原执行人员继续执行,只有执行人员因主观原因消极执行或缺乏责任心怠于执行,导致案件超三个月不能执结的,才实施易人执行。为使易人执行制度真正落到实处,并提高制度的经济效率和社会效率,应采取当事人申请易人和依职权易人并重的方法。民事执行权是国家公权力对私权实现的一种介入,既不完全等同于行政权,也不完全等同于司法权,是一种准职权主义。强化当事人监督执行程序,赋予当事人申请易人执行的权利,一是保障当事人知情权。当事人可根据执行人员的主观表现,有权提出易人申请。这样可发挥当事人作用,多渠道监督执行工作。二是有法律规定。当事人申请易人等同于申请回避,民事诉讼法虽未明确规定执行人员的回避问题,但回避制度规定在诉讼法总则部分,总则的效力应当包括执行程序的各个分则,这是不言而喻的法理,因此执行人员在执行中也应遵守回避制度,《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》规定:“执行员在执行过程中的回避问题,参照审判人员回避的有关内容执行”。由于执行中一般未向申请人或被执行人告知回避事由,回避问题很难落到实处,赋予当事人申请易人执行的权利正好解决了这一问题。三是减少易人执行案件的数量,降低执法成本。赋予当事人申请易人执行的权利,无须再对三个月内未执结而当事人没有申请易人执行的案件一律易人执行,这样可降低执行成本无谓的消耗。
为根除因主观原因消极执行的现象,对有些因主观原因未严格按照执行程序执行的案件,即使当事人未申请易人执行,也可由执行实施机构负责人决定易人执行。为防止易人执行的随意性,可规定符合以下几种情形应当决定易人执行:1、在三个月内无正当理由未能执结的(建立超三个月执行期限的审批汇报制度);2、在接到案件一个月内对当事人提供被执行人明确财产线索的无正当理由拒不采取执行措施的;3、对已采取执行措施的案件,执行人员故意拖延推诿或擅自解除强制措施,造成案件久拖未结的。
(二)实行当事人申请易人执行的审查制度
对当事人申请易人执行的应当由执行局(庭)长进行审查,只有当事人申请易人执行的理由成立,才能实行易人执行。比如执行人员与本案被执行人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的;执行人员或者近亲属与被执行人有利害关系,可能影响案件公正执行的;执行人员在办关系案、人情案、金钱案,造成案件久拖未结等等。如果当事人提出申请易人执行就允许易人,徒使法院执行成本增加,不仅无助解决“执行难”,更有可能多次易人执行后也没有取得执行效果。只有执行人员的因主观原因不尽自己的职责,这时决定易人执行才能产生实质性的作用,否则易人执行解决不了实际问题。
(三)落实奖惩制度,建立有效监督机制。
“木受绳则直,金就砺则利。木直中绳,輮以为轮,其曲中规”,两千多年前中国大思想家荀子留下的这番论述,精辟之至。木绳一弹,斧锯一动,一切都得按规矩行事,没有什么好讨价还价的,更谈不上我行我素,随心所欲。解决执行人员在执行过程中因主观上的因素怠于行使执行权,故意拖延执行等问题,除了实施易人执行外,更重要的是落实各项惩戒制度,真正做到任务到人,责任到人。《人民法院执行工作纪律处分办法》第四条规定:“明知具有法定回避情形的,不依法自行回避,造成不良影响的,给予警告至记过处分。”第六条规定:“对具备执行条件的案件,故意拖延执行或者不执行的,给予警告至记过处分;情节严重的,给予降级至开除处分。”第十七条规定:“故意违反法律规定,暂缓执行、中止执行、终结执行的,给予警告至记大过处分;造成严重后果的,给予降级至开除处分。”上述处分需要纪检部门查实后,才能得以处理,这过程需要一定时间。为增强执行人员的责任心,同时使惩戒制度更具操作性,可规定因主观因素消极执行被易人执行(包括当事人申请易人执行被采纳的)一次的扣除部分奖金(具体数额由各级法院确定),累计三次被易人执行的,作待岗处理。符合处分条件的,由纪检部门查处。解决问题,我们不缺惩戒制度,更缺的是严格按制度处罚的决心。严格落实《人民法院执行工作纪律处分办法》和上述设想中的处罚制度是解决执行人员因主观原因消极执行的根本出路。这种制度是旨在增加消极执行的渎职成本,使渎职得到的收益远远小于其消极执行所付出的成本,人人都因为害怕受到惩罚并付出更大的成本而不敢拖延执行,这样,久而久之形成一个严格按照执行程序执行的良好局面,制止因主观因素消极执行的目标指日可待。另外,对接受易人后案件的执行人员实行奖励机制,比如接受易人执行案件的执行人员每办结一件按二件算考核指标,实现易人执行案件的顺利交接。
 
 
 
 
①童兆洪主编  《民事执行操作与适用》  人民法院出版社2003年版第144页
②童兆洪著    《民事执行前沿问题》 人民法院出版社2003年版第16页
 
 
(作者单位:临海市人民法院)
版权所有:临海市人民法院
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