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对临海法院实施易人执行制度的调查与思考


                          临海法院课题组
     易人执行是指案件进入执行程序后,因执行人员在一定期限内未能执结案件的,由执行机构负责人决定更换执行人员继续执行的一种执行方式。设定这一制度的主要目的是为了克服和解决执行人员因主观上的原因怠于行使执行权,或对案件缺乏责任心,拖延执行,以致案件在一定期限内未能执结。笔者所在的临海法院按照省高院的规定于2003年开始实施这一制度。三年来,这一制度实施得如何,存在什么问题,需要有什么改进完善的?带着这些问题,临海法院专门组织了人员,通过查阅档案材料、发放问卷表格、走访当事人和执行法官等,对此进行了专题调研。总地来说,从这三年多的实践来看,易人执行在破解执行难方面发挥了一定的作用,取得了一定的成效,但在实施中也暴露出了一些问题,亟待予以解决。本文通过对易人执行实施现状的调查,分析其存在的问题,并提出相应的对策建议,以期对该制度的完善有所助益。
     一、临海法院实施易人执行的基本情况
     “执行难”是长期困扰和制约法院执行工作的突出问题,为解决这一问题,多年来各地法院勇于实践,不断探索,丰富了执行理论也积累了许多执行经验。易人执行正是在这样的背景下出台的。2003年2月11日浙江省高级人民法院制定了《关于执行案件流程管理的规定》,其中明确规定:“执行案件一般应在移交实施人员之日起3个月内执结。期限届满后未能执结的,执行实施人员应将执行情况报执行实施机构负责人,由执行实施机构负责人决定易人执行。有特殊情况需要由原执行实施人员继续执行的,由执行实施机构负责人提出建议,报执行局(庭)负责人审批。”这一规定是实施易人执行的法律依据。2003年3月1日,临海法院按照省高院的规定开始试行易人执行。
     调查显示,2003年度,临海法院执行局共收案1083件,其中超三个月执行期限的为241件,易人执行41件,其余的均由执行局长审批由原执行实施人员继续执行。在由执行人员继续执行的200件案件中,因被执行人无财产可供执行或被执行人下落不明等客观因素未易人的占89件;因被执行人作出延期还款承诺而未易人的占57件;因对被执行人采取查封、拍卖措施在三个月执限内不能处理结束而未易人的占39件;因其他客观因素而未易人的占15件。通过易人执行后执行完毕的为13件,部分执行的为17件,未能执行的为11件。经分析,执行完毕的13件案件中只有4件是因原执行人员未采取积极措施导致的,有5件是在原执行人员采取的执行措施的基础上通过拍卖、划拨手段实现的,其余4件是因被执行人经济原因等客观情况分期执行完毕的。2004年度,共收案991件,其中超三个月执行期限的为198件,易人执行35件,其余的均由执行局长审批由原执行实施人员继续执行。通过易人执行后执行完毕的为11件,部分执行的为15件,未能执行的为9件。经分析,执行完毕的11件案件中只有5件是因原执行人员主观原因怠于执行导致的,其余6件是因客观原因造成的。 2005年度,共收案1846件,其中超三个月执行期限的为507件,易人执行57件,其余的均由执行局长审批由原执行实施人员继续执行。通过易人执行后执行完毕的为24件,部分执行的为19件,未能执行的为14件。经分析,执行完毕的24件案件中只有10件是因原执行人员未观原因怠于执行导致的。2004年度、2005年度超过三个月未执结案件由原承办人继续执行的原因与2003年度未易人执行的原因相似。

     二、易人执行在实施中存在的问题分析
     易人执行实施三年多来,对于部分超三个月未结的执行案件确实起到了一定作用,如有的执行人员由于受到主观因素影响怠于执行,导致三个月内未能执结,易人后就能顺利执结。按照省高院的规定,在正常情况下超三个月未能执结的案件应易人执行,只有符合特殊情况的才能由原执行人员继续执行,但实践中发现,超三个月未能执结的案件经过审查决定,只有小部分适合易人执行,大部分案件更适合于由原执行人员继续执行,同时那些决定易人执行的案件在实施易人执行措施后却难以收到预期的执行效果。总地来说,易人执行在具体实施过程中,由于受各方面因素制约,实施的整体效果并不理想,还存在很多不尽人意的地方。
     (一)适用范围过大,成本高,效率低
     经济制度学理论认为,制度成本包括制度设计成本和制度实施成本,只有当一项制度的设计成本低于实施该制度所需的成本时,该制度才能得以顺利实施,并能产生效率。一项制度设计成本可能是低的,但其实施成本可能是极其高昂的。易人执行制度的设计成本不会太高,因为实践证明执行人员因主观原因消极执行是导致“执行难”的成因之一,要解决这一问题,在目前不易改变一个人主观状况下,易人执行不失为一个好办法。现行的易人执行制度规定三个月未能执结的案件原则上应易人执行,但若是因客观因素造成超三个月未能执结的,易人又有何用?这种无效的易人,不但解决不了实际问题,反而会增加经济成本和工作上的负担,所以对于三个月未能执结的案件,应考虑是否有全部易人的必要?在决定易人执行时,应慎重考虑易人后能达到预设的目的,否则在付出易人执行的成本后极有可能达不到预设的目的。
    为对易人执行制度的进行经济性分析,根据易人的执行效果可以将执行案件分成四类:第一类是因特殊情况不易人亦可在六个月内执结的,简称A类案件;第二类是易人执行之后在六个月内执结的案件,简称B类案件;第三类是执行三个月后易人,本可执结的案件反而无法执结的,简称C类案件;第四类是执行三个月后易人在六个月内仍无法执结的,简称D类案件。针对以上四类案件,笔者认为,法院实施易人执行制度加大了制度的运作成本。从设置易人执行制度的目的来看,易人执行制度适用的对象应当是B类案件,即被执行人有履行能力因执行人员主观上的原因未在三个月内执结的案件。因此,在程序的设计中,必须排除ACD三类案件,即排除因客观原因无法在三个月内执结的案件,只有这样才能使该制度达到预期目的。但是根据笔者所在法院的现状分析,这四类案件中AD两类案件所占比例较高,这是因为执行工作的困难所在主要体现在“四难”,即被执行人难找、被执行财产难查、协助执行人难求和应执行财产难动四个方面。“四难”现象造成大部分案件在三个月执行期限内不能执结,采用易人执行不能从本质上解决“四难”现象,因此也不能解决大量在三个月内不能执结的案件。当然我们不能排除造成“执行难”也有个别执行人员素质差、责任心不强、消极执行的原因,但这类因素所占比例很少。而依照易人执行制度的操作程序,ABCD四类案件都应易人执行。而实践中只有B类案件选择易人执行才能产生实际效果,将ACD三类案件纳入易人执行范围,增加了制度运作成本,却难以达到预期目的。若假设每审查一件案件增加的成本平均为1,每易人执行一次增加的成本平均为2,每办结一件B类案件的综合收益平均为20,那么,从笔者所在法院执行局2003年度的统计分析可看出,增加的成本为241*1+41*2=324,而增加的收益为20*4=80;2004年度增加的成本是198*1+35*2=268,而增加的收益为20*5=100;2005年度增加的成本是401*1+57*2=515,而增加的收益为20*10=200。因此,从制度的正常操作看,其增加的成本远高于所取得的收益。
     (二)缺少相应的配套措施,不能体现奖勤罚懒原则
     易人执行制度只规定超三个月未能执结的案件原则上易人执行,却没有规定因消极执行或缺乏责任等原因导致易人执行的原执行人员所应承担的责任问题。缺乏奖惩规定,在目前干与不干一个样,干好与干坏一个样,多干少干一个样的体制面前,谁愿意多干?一是对可能被换的执行人员而言,在处理难度较大案件时,易人执行可能正是他们求之不得的,所以不能排除执行人员利用制度的漏洞将复杂的案件一易了之的可能。如果执行人员觉得此案在三个月内执结的可能性不大,并且三个月内不能执结的损失低于易人执行的损失时,可能就会在三个月执限内消极执行准备三个月后交接。此种消极行为极有可能造成被执行人财产转移而影响易人后对该案的执行。按照人性的一般特点,社会生活中的人,不管他的地位有多高,受的教育有多长,人性中既有善的一面,同样也存在恶的一面。就人的本性而言,每个人都是有惰性的,并有自利性的倾向,执行法官也不例外。易人执行设置的条件由于缺乏惩罚规定,正好满足了人的惰性和自利性,对增强执行人员责任心没有益处。二是对再次接手的执行人员而言,相当于办理一个新的疑难案件,需要重新熟悉案情,理清办案思路,进行一系列重复执行活动。由于该案已存在他人三个月内未能执结的情况,因此再次接手的执行人员往往比前者承担更多的思想压力。另一方面,执行人员大多不愿接手易人执行的案件。因为三个月内不能执结的案件,肯定存在这样、那样的问题,执行人员宁可多办新案而不愿接手易人执行的案件。从以上两点分析,易人执行制度在增加执行成本的同时尽管可能执结一批B类案件,但极有可能使C类D类案件上升,总体经济效果不甚乐观。
     (三)部分易人执行案件不能赢得当事人满意,降低了法院的威信,使法院付出信用的成本
     理论上讲,每一个执行人员在执行案件的过程中,依靠的是法律赋予他们的权力,而不是他们个人能力的强弱,那就是说甲执行人员无法执行的案件,乙执行人员也应当无法执行才是合理的。若是甲执行人员没有执行的案件,到了乙执行人员就有办法了,如果客观情况没有改变,那就是主观的因素起了作用。这就是说甲执行人员的主观因素没有起到作用,也就是他没有尽到自己的职责。但是,从申请执行人的角度分析,申请人不在乎谁办案,他只在乎案件能否及时执结,特别是在法院易人执行仍执行不了时,申请人会认为法院易人只是一种形式,是在推卸责任,况且易人执行不是由当事人申请也不是由执行人员自行申请,而是以三个月执行期限为界,强制易人。三个月不能执结的执行案件原因多种多样,强制易人剥夺了当事人的知情权,况且换一个执行人员当事人又应重复履行告之和协助义务。如果易人执行达不到预期目的,反而不能赢得当事人满意。因此,如果易人执行之后执行率未能得到明显提高,对法院的威信是更大的损害,使法院另行付出信用成本。从笔者所在法院执行局2003年度所办案件分析,易人执行的案件当中,因主观因素易人执行而办结的占9.8%。假设因主观因素易人执行而办结的案件增加的社会信誉收益为20,因其他因素办结增加的社会收益为0,易人后仍未办结减少的社会信誉收益为20,那么,2003年度笔者所在法院所得的社会信誉收益为20*4-20*11=-140;2004年度所得的社会信誉收益为20*5-20*9=-80;2005年度所得的社会信誉收益为20*10-20*14=-80。因此,易人执行后,虽然一些案件因客观因素未能办结,但对法院社会信誉的负面影响较大,如果所有超过三个月的案件一律强制易人,其产生的负面的社会影响不能低估。
     (四)从与其他制度的相关性来看,存在重叠冲突
     每个制度都有它的操作成本,一个制度单独覆盖的范围越大,操作性越强越好。如果制度雷同,或者保留旧制度,或者废除旧制度,换成新制度。否则,重合的相关制度同时运行,从经济上来说加大了执法成本,从运作上看会发生冲突。易人执行制度,是执行方式系列制度中的一个重要制度,但是,与已施行的回避制度和执行工作纪律处分办法存在一定的重叠。《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》明确了审判人员自行回避和当事人提出回避的理由和程序,尽管与易人执行制度有区别,但易人执行的实质原因在该规定中已有明确规定,如规定执行员在执行过程中的回避问题,参照审判人员回避的有关内容执行。《人民法院执行工作纪律处分办法(试行)》规定了故意违反有关法律、法规,或者因过失违反有关法律、法规造成严重后果的处理办法,与易人执行制度相比,更加明确怠于行使执行权的具体表现和处分程序,更加适于操作。
     三、完善易人执行的建议
     从上文分析中可看出,易人执行制度在实施中有很多不完善的地方,为使该制度能顺利施行并达到预期的效果,在具体操作和尝试分析过程中,笔者得出了一些不成熟的看法,在此不揣冒昧地提出来,以期降低制度成本完善易人执行制度。
     (一)以继续执行为原则、易人执行为例外
     即因客观因素导致案件超三个月未能执结的,仍然由原执行人员继续执行,而只有因执行人员主观原因消极执行或缺乏责任心怠于执行,导致案件超三个月不能执结的,才实施易人执行。为使易人执行制度真正落到实处,并提高该制度的经济效率和社会效率,应采取当事人申请易人和依职权易人并行的方法。赋予当事人申请易人执行的权利,一是可以保障当事人的知情权。当事人可根据执行人员的主观表现是否提出易人申请,这样可以发挥当事人的作用,多渠道监督执行工作。二是可以减少易人执行案件的数量,降低执法成本。赋予当事人申请易人执行的权利,无须再对三个月内未执结而当事人没有申请易人执行的案件一律易人执行,这样可降低执行成本无谓的消耗。为根除因主观原因消极执行的现象,对有些因主观原因未严格按照执行程序执行的案件,即使当事人未申请易人执行,也可由执行实施机构负责人决定易人执行。为防止易人执行的随意性,可规定符合以下几种情形应当决定易人执行:(1)在三个月内无正当理由未能执结的(建立超三个月执行期限的审批汇报制度);(2)在接到案件一个月内对当事人提供被执行人明确财产线索的无正当理由拒不采取执行措施的;(3)对已采取执行措施的案件,执行人员故意拖延推诿或擅自解除强制措施,造成案件久拖未结的。
     (二)实行当事人申请易人执行的审查制度
     对当事人申请易人执行的应当由执行局(庭)长进行审查,只有当事人申请易人执行的理由成立,才能实行易人执行。比如执行人员与本案被执行人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的;执行人员或者近亲属与被执行人有利害关系,可能影响案件公正执行的;执行人员办关系案、人情案、金钱案,造成案件久拖未结等等。如果当事人一提出申请易人执行就允许易人,只会使法院的执行成本增加,这不仅无助解决“执行难”,更有可能多次易人执行后也没有取得相应的执行效果。只有执行人员的因主观原因不尽自己的职责,这时决定易人执行才能产生实质性的作用,否则易人执行解决不了实际问题。
     (三)落实奖惩制度,建立有效监督机制
     解决执行人员在执行过程中因主观上的因素怠于行使执行权,故意拖延执行等问题,除了实施易人执行外,更重要的是落实各项惩戒制度,真正做到任务到人,责任到人。也就是说,易人执行制度要能发挥作用,必须要落实奖惩制度、监督机制等各项配套措施。《人民法院执行工作纪律处分办法》第四条规定:“明知具有法定回避情形的,不依法自行回避,造成不良影响的,给予警告至记过处分。”第六条规定:“对具备执行条件的案件,故意拖延执行或者不执行的,给予警告至记过处分;情节严重的,给予降级至开除处分。”第十七条规定:“故意违反法律规定,暂缓执行、中止执行、终结执行的,给予警告至记大过处分;造成严重后果的,给予降级至开除处分。”为增强执行人员的责任心,同时使惩戒制度更具操作性,可规定因主观因素消极执行被易人执行(包括当事人申请易人执行被采纳的)一次的扣除部分奖金(具体数额由各级法院确定),累计三次被易人执行的,作待岗处理。符合处分条件的,由纪检部门查处。这样做的目的是旨在增加消极执行的渎职成本,使渎职得到的收益远远小于其消极执行所付出的成本,人人都因为害怕受到惩罚并付出更大的成本而不敢拖延执行。另外,对接受易人后案件的执行人员实行奖励机制,比如接受易人执行案件的执行人员每办结一件按二件算考核指标,实现易人执行案件的顺利交接。当然以上这些都只是笔者的一些肤浅的想法,还需要在实践中作进一步的探索和完善。

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