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执行惩戒机制的实践与思考

    “执行难”已经成为人民法院工作的“瓶颈”,成为困扰人民法院全局工作的突出问题,也是社会各界普遍关注的热点问题之一。对于如何解决执行难问题,各地法院各显其能,运用各种执行惩戒措施,如罚款、拘留、曝光、限制高消费、刑罚等,使执行难有了一定程度的缓解,但尚未得到根本的扭转。究其原因,目前执行更多的依赖于罚款、拘留、曝光等民事执行惩戒机制,难以真正触动到被执行人的根本利益,运用刑事执行惩戒机制来解决执行难问题的较少。我院针对民事强制措施及惩戒机制威慑力不足的问题,运用刑事执行惩戒机制来促进民事执行工作,目前成效初步显现。
    一、刑事执行惩戒机制实施背景和意义
    目前,被执行人难找、执行财产难查、执行成本高、案多人少、司法权威不高、执行效率低等问题依然困扰着法院执行工作。主要表现为:
 其一是案多人少的问题尤为突出。我院2003---2007年,案件执行数平均占到一审案件数的53%左右.

     我院执行法官24人,2006年、2007年两年受理执行案件数分别为2756件、2880件 ,人均115件和120件,这还不包括办理的积存的老案,案多人少的矛盾如此突出,导致执行规范化建设,执行的全程监督难以真正落实。
 其二是执行案件自动履行少,大量案件需要强制执行。据最高人民法院执行办主任俞灵雨有一份统计:在1993年,自动履行的比例是70%,强制执行的比例是30%;到2003年,自动履行的比例下降到48%,强制执行的比例上升到50%;2004年的统计显示,强制执行的比例进一步上升到52%。[数据出自2005年11月25日中央电视台焦点访谈栏目对最高人民法院行办公室主任俞灵雨专访。]我院也存在类似情况

    其三是传统的强制执行方式短期效应好,长期效果差。传统执行方式如集中执行、突击执行、夜间凌晨执行等,能在一时一地发挥功效,使执行难有了一定程度的缓解,但从长远看,这些措施花费法院大量的人力和物力,执行难尚未得到根本的扭转,法院执行工作一直无法取得实质性进展,执行工作仍处于被动地位,在查找执行财产、敦促被执行人履行等方面步履艰难,执行难问题仍然有待突破。
    其四是司法权威不高,执行阻力大。执行难形成的原因是多方面的,但最主要的因素是司法权威不高,法律的本质属性是以国家强制力为后盾,没有国家强制力作依靠,就没有法律,没有司法权,没有强制力。执行难无论是人难找还是物难寻,财难动,背后都是司法权威不高的表现。当司法判决执行力没有应有的权威时,当然离不开加大执行力度,法院强制执行就要付出更多的财力和人力。
    因此,实施刑事执行惩戒机制具有现实的意义:一是有利于社会主义和谐社会的构建。建设社会主义和谐社会的奋斗目标,要求法律应被公民自觉遵守,法院生效裁判应被自动履行。如果通过惩戒机制能促使大量的生效裁判当事人能够自觉履行,那么,惩戒机制带来维护社会稳定和谐的功能也就显而易见了。二是有利于增强民事判决效力,提高司法权威。司法权威需要公正的司法裁决,但同时也需要裁决结果得到最终的执行。判决的执行力是判决效力的重要组成部分,也是维护判决权威,发挥司法解决纠纷功能的必然要求,如果刑事执行惩戒机制的充分运用,促进了民商事案件的大量自动履行,那么执行问题就可能得以解决,从而增强判决的效力和人们诉求于法院解决纠纷的热情,提高了司法权威性。三是有利于增进社会公众对司法的信任度。社会公众对司法的信任,这往往取决于司法对社会公众需求的满足,司法满足社会公众需求的程度与社会公众对司法的信任程度表现为一种正比关系。刑事执行惩戒机制的实施,对长期赖债的被执行人用刑罚手段予以打击,使之付出经济和名誉的双重代价,一方面使案件得到履行,及时保护了申请执行人的权益,另一方面在社会上树立不履行判决要判刑的社会舆论,促进社会信用体系的建立。而这种效果恰恰满足了当前社会民众的心理需求。
 二、刑事执行惩戒机制在我院实践的基本情况
    1.刑事执行惩戒机制指导思想的确立。从目前执行现状看,虽然常规的民事强制措施及惩戒措施威慑力对破解执行难起到一定作用,但执行形势依然严峻。这就需要我们更新执行工作理念,改变传统执行工作方式,从传统单一的查封、罚款、拘留的执行方法向现代多层次的强制财产申报、限制出境、执行曝光、刑罚等执行方式转变,从微观的到处查找被执行人及财产的执行机制向宏观的树立司法权威,由被执行人自动履行判决的执行机制转变。因此,法院执行不但要充分运用强制被执行人财产申报、拘留、执行曝光等措施,更要运用刑事执行惩戒措施促进执行工作,以强大的国家刑事威慑力迫使被执行人自动履行,逐步改变法院执行的被动局面。
    2.刑事执行惩戒机制的构建与完善。2003年,临海市公检法三家联合下发《关于办理拒不执行人民法院判决、裁定罪案件的实施意见》,明确了公检法三家办理拒执罪的程序和要求。2006年,临海市委办转发了《综合治理人民法院执行难问题的实施办法》,要求公安机关、检察机关依照法律规定及时对拒不执行人员予以立案、侦查和起诉,加大对拒不执行犯罪行为的打击力度。2007年,市委转发《关于落实“三项承诺”切实解决人民法院执行难工作意见的报告》,市综治委下发《关于印发落实“三项承诺”,切实解决人民法院执行难工作体系各成员单位职责的通知》,并成立综合治理破解执行难工作领导小组,以市纪委、市政法委等十九个单位为成员,全面推动以八大工作机制为主要内容的执行工作体系。其中要求公安机关对法院移送的涉嫌拒不执行判决、裁定罪,非法处置查封、扣押、冻结的财产罪等案件,按规定及时立案侦查。检察机关对公安机关侦查终结的涉嫌犯罪的被执行人,及时向法院提起公诉。
     3.刑事执行惩戒机制做法的形成。首先,做好外部、内部的协调工作,为顺利实施刑事执行惩戒机制打下基础。(1)积极争取市委重视支持。通过召开全市政法会议,市委主要领导在会上部署并强调政法部门要加强联系,做好拒执罪的查处打击工作。市政法委出面多次召开公安、检察机关协助法院执行工作协调会,要求公安、检察、法院协作配合,加大对拒不执行犯罪行为的打击力度。(2)加强公检法三家沟通。我院积极同公安、检察机关进行沟通联系,通过执行联动联席会议,协调会等,逐步统一思想认识,在处置拒不履行判决、裁定罪的事实认定和法律适用等方面统一意见,努力做到案件立得准、诉得上、判得下。(3)提高认识,强化内部管理。一是提高执行干警对拒执罪的认识,专门组织刑庭和执行局干警进行学习和探讨拒执罪的相关规定。二是做好拒执罪的基础性材料工作。对所有旧存、新收案件进行地毯式的清理和排查,并分乡镇、街道进行登记造册,加强管理和监控。三是注意搜集被执行人有履行能力而不履行的证据材料,在决定移送公安立案侦查前,由执行局会同刑庭共同把关,保证材料准确性和充分性。其次,做好实施刑事执行惩戒机制的依据收集工作,为公检法办理拒执罪确定统一标准。刑事执行惩戒机制的主要依据:《中华人民共和国刑法》第三百一十三条规定:“对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行,情节严重,处三年以下有期徒刑、拘役或罚金。为明确“拒不执行判决、裁定罪”的适用问题,全国人大常委会于2002年8月29日专门就《中华人民共和国刑法》第三百一十三条作出《关于中华人民共和国刑法第三百一十三条的解释》,该解释加大了运用刑罚手段制裁拒不执行判决、裁定行为的力度。2007年,最高院、最高检、公安部三家联合出台《关于依法严肃查处拒不执行判决、裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知》,对拒不执行判决、裁定的行为作具体界定。最后,做好实施刑事执行惩戒机制移送程序的衔接工作,使办案顺利通畅。具体移送程序:法院在执行过程中发现涉嫌拒执罪情形的案件,应将已收集的涉嫌犯罪的基本证据(包括移送函、执行报告、生效法律文书等)移送公安机关立案侦查(由法制科确定专人审查,按照属地管辖原则转交到各派出所办理),在7日内审查立案并及时函告法院。侦查完毕后移送检察机关,由检察机关审查进行起诉。(如下图)       
         收集证据材料
 法 院    ―――――――――——→     公 安
 (审判)     移送函、执行情况报告等 (审查、立案)
 ↖                       ↙
                   检 察      
            (审查、起诉)
    4. 刑事执行惩戒机制的成效分析。自去年12月我院启动与公安、检察执行联动机制以来,已对20名拒不履行债务者予以刑事立案,并进行网上通缉。今年4月22日,我院院长担任审判长,市检察院检察长担任公诉人,审理了一起拒执罪案件,并与其他四起拒执罪案件一起进行了集中宣判,分别判处5名被告人罚金一万元至有期徒刑二年缓刑二年不等的刑罚,其中1名被执行人被判处6个月的实刑。之后又陆续对4名被执行人追究拒不执行判决罪。上述9名被执行人中8名在法院的所有执行案件已全部履行,共计履行案件23件,执行金额 107.9万元,其中3人是投案自首。还有2名被执行人被告知要刑事立案后即到法院主动交纳执行款20万余元,1名被执行人被公安机关抓获后履行14万元。
     从图表三可以看出,刑事处罚手段对那些有履行能力仍拒不执行判决裁定的人是有很大威慑力的。如杨子都案件。被执行人杨子都在我院有执行案件9件十年老案,总计执行标的35万元。我院于1998年查封了他的厂房,但该厂房无证又是集体土地无法拍卖,用尽了民事强制措施却一直无法执行到位,只好委托川南办事处出租,收取的租金按比例分配给各申请人。而杨子都与他人在外经商,一直逃避执行,于2005年6月22日还擅自收走了当年度租金50880元。我院为此将杨子都相关材料移送公安机关,对其进行刑事立案和网上通缉,被执行人杨子都最终在义乌被警方抓获。之后,一次性履行款项350000元,九起十年老案执行完毕。应当说杨子都被抓获后能一次性拿出35万履行债务,可见其完全有履行能力却不履行,完全符合有能力拒不执行,情节严重的情形。多年来我院用尽了民事强制执行措施但效果很不理想,人找不到,财产也难查到,财产证据一直难以收集,案件一办就是十年,应当说对司法公信力也造成了很大损害。而当我院将其材料移送公安局进行刑事立案后,通过网上通缉最终将其抓获,35万元债务就全部履行了。可见,采取刑事执行惩戒机制一方面能帮助法院解决找人难问题,另一方面对被执行人有很大的震撼力,效果十分明显。典型还有被告人屈灵荣案件,其在我院5起民事判决书生效后,以为自己在当地有势力,态度强横,多次拒不履行上述判决书涉及的15万元。我院通过相关措施收集其财产情况,发现其具备履行能力的。2007年11月27日,我院对屈临荣进行司法拘留,并报请市公安局对他进行刑事拘留,同月30日,被执行人屈临荣家属马上主动跟我院联系,并积极履行了涉及的5起案件执行款15万元。
 其实,更能显示刑事执行惩戒机制威慑力是被判处的9人中3人是投案自首的,还有2人被告知要刑事立案后马上主动履行,这在法院执行过程中很少见到的。在以往的执行中,不少被执行人认为拒不执行法院裁判,最多对自己采取司法拘留措施,而且司法拘留时间最长时间为15天,和自己需要承担的巨额债务相比,威慑力不大,被执行人即使被罚款、拘留后,也不愿履行法律义务。因此,相比较而言,刑事执行惩戒措施的效果应当说是初步显现的。
   三、刑事执行惩戒机制实施的再思考
   (一)存在的主要问题
    1.社会民众对拒执罪的认识仍然不到位。虽然近年来法院对涉嫌拒执罪的行为加大了打击力度,基本上做到宣判一批,惩治一批,宣传一批,在社会上形成了一定的影响力,但社会民众”民不上刑”的观念根深蒂固,法制意识普遍不高,多数被执行人就认为民事判决不履行最多罚款、拘留,判刑是不可能的。因此,如何加大宣传力度,提高民众的法制意识和被执行人履行判决的自觉性有待加强和研究。
    2.财产证据难以收集和固定。追究拒执罪的前提是被执行人是否有能力履行,就要涉及到财产问题。但目前我国财产登记和公示制度缺乏透明度,虽然有物权法等相关法律对财产实行登记制度,存款也实行实名制,但是各类财产的登记各成系统,账户可以多个化,而且一般不对外公示,即使允许公众查询也设定很多限制条件。财产制度的不透明性和非同一系统性,也使一些被执行人以此来规避转移财产,造成名义权利人与实际权利人不符,或在不同的系统隐藏财产,使执行人员不能或无法处置或很难查到这些财产。
    3.环节繁琐过多制约了打击力度。目前,《刑法》等法律规定了拒不执行判决、裁定罪由公安机关进行侦查,检察机关审查逮捕、提起公诉,法院负责审判。而在司法实践中(从移送程序可以看出),犯罪证据往往由法院固定收集,甚至还要抓捕被执行人移送到公安机关。公安机关、检察机关大都不愿主动介入侦查、调查该类案件。这种局面对法院来说不但是环节繁琐,制约了刑罚打击力度和效果,挫伤执行人员的采取刑罚措施的积极性。
    4.刑罚量刑尺度难以把握。我院目前判决的9起案件中,有8人是判处缓刑的,共同一点就是全部履行了法律义务,而1人判处6个月实刑的主要是该被执行人拒不履行法律义务。在判处缓刑的8名被执行人中,涉及金额从35万到3.5万,相差十倍,同时拒执的程度也有不同,如杨子都、屈临荣行为情节比较严重,孙德兵等案件是投案自首的,而法律对拒执的情节在量刑上没有区分,造成量刑尺度难以把握。因此,如何对不同拒执情节而量刑值得研究。
    (二)对策与建议
    1.加强法制宣传,扩大影响和效果。要通过各种形式宣传法院执行工作,充分利用广播、电视、网络等新闻媒体将一些拒执罪刑事典型案例以案说法的形式加以宣传,在全社会形成生效法律文书必须自觉履行的社会氛围,建立诚实、守信的良好的社会信用秩序。同时通过宣传扩大影响,使不履行法院执行要判刑,不协助法院执行要判刑,抗拒法院执行要判刑的观念深入群众,取得全社会理解与支持,为执行工作创造良好的执法环境。
   2.构建综合的财产查找制度。建立以被执行人执行申报为轴线,申请执行人异议和法院调查审核为两翼,法律制裁为后盾的被执行人财产查明制度。[ 童兆洪主编,《民事执行调查与分析》,人民法院出版社2005年版,第317页。]要着重突出被执行人如实申报财产的义务,加大对被执行人不及时申报财产处罚力度。因为被执行人对自身财产状况最为清楚,理应成为财产最准确的提供者。然而在目前实务中通过被执行人自己申报财产从而执结案件的情况是很少见的。而被执行人是否如实申报财产取决于他对于成本与收益的权衡。因此,要充分运用新民诉法第二百一十七条规定,加大对不申报财产的被执行人处罚力度,提高法律威慑力,促使被执行人的财产从隐到明,从藏到报,便于执行查找财产。当然,申请执行人与被执行人发生了纠纷关系,对其财产状况也有一定了解,应当鼓励其积极举证被执行人财产状况,监督被执行人如实申报财产。而法院自身也要加强依职权调查财产,采取一些比较有效的查找措施,如成立专门的财产查找小组,定期到房地产管理部门,银行等金融机构查询被执行人财产情况,实践证明这种措施是有效果的。[ 2007年4月,我院通过与金融机构联动,对300余名被执行人进行一次集中查询,划拨执行款达12万余元。]
    3.建议国家建立财产登记和公示体系。方便法院、申请执行人查到被执行人财产的最好办法就是有一个清晰、透明的财产登记和公示体系。比如要尽快统一不动产登记机构,统一登记程序,降低登记成本,简化登记手续,使不动产易于登记。财产透明使被执行人隐瞒财产成为不可能、转移财产随时都能被发现,足以打破其逃避履行的大部分侥幸,因此不仅能提高执行的实际到位率,而且能对被执行人产生相当的威慑,促使其自动履行。
    4、建议国家立法将拒执罪在刑事程序上改为公诉和自诉并存。鉴于司法实践中犯罪证据往往由法院固定收集,甚至还要抓捕被执行人移送到公安机关,犯罪行为就在执行人员面前发生的事实,建议立法将拒执罪在刑事程序上改为公诉和自诉并存案件,赋予当事人自由选择权利,允许当事人直接到法院起诉,这样一方面能调动申请执行人配合、支持法院执行工作的积极性,另一方面案件由法院直接受理判决,既能加大打击力度和提高效率,又能对被执行人造成更大的威慑力。
   5.建议出台司法解释对拒执罪的量刑情节予以细化。目前的刑法第三百一十三条和全国人大立法解释均没有对拒执情节的量刑进行具体区分。为此,我们建议出台司法解释对拒执的具体量刑情节进行规定,如对在执行有暴力阻碍执行的,逃避在外被抓获等处以实刑,对投案自首的考虑处以缓刑,体现刑罚的公正性、公平性和人性化。

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