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计划生育非诉执行难的原因及对策分析

金   清

      计划生育非诉执行是行政非诉执行的一项重要内容。但近年来随着计划生育非诉执行案件的大幅增加,执行难的问题日益凸显。为有效解决这个问题,我院行政庭对近年来的收结案情况进行了专题调研,通过走访当事人、开座谈会等形式,分析了执行难的客观原因,并在此基础上提出了相应的对策。
      一、计划生育非诉执行基本情况
      2004年至2006年6月底,我院共受理非诉执行案件1040件,其中计划生育非诉执行案件256件,占25%。其中:2004年,受理非诉执行案件216件,其中计划生育非诉执行案件33件,占15%,执结12件,执结率是36%。2005年,受理非诉执行案件460件,其中计划生育非诉执行案件89件,占19%,执结23件,执结率是26%。2006年上半年,受理非诉执行案件364件,其中计划生育非诉执行案件134件,占37%,执结15件,执结率是11%。从以上数据可以看出,计划生育非诉执行案件数逐年大幅增加,与此同时执结率却在逐年下降。
      二、计划生育非诉执行难的原因
      导致计划生育非诉执行难的原因是多方面的,既有被执行人方面的原因也有申请执行人方面的原因,既有法院执行力量方面的原因也有法律法规不完善方面的原因。
      1、被执行人方面  (1)被执行人思想观念滞后。被执行对象绝大多数分布在农村,思想观念相对较为落后,重男轻女、养子防老、多子多福等传统观念在相当一部分人的思想中还根深蒂固,面对法院的执行,容易滋生逆反对抗心理,致使法院执行的工作难度加大。(2)被执行人文化素质低,法律意识淡薄。大多数被执行人文化程度较低,很多被执行人都没有意识到多生小孩已违反了国家法律,有的还理直气壮地说,生多生少是自己家里的事情,与别人无关;生小孩不偷不抢,不犯法。有的对法院前来执行甚至明目张胆地说:没有钱,你们爱怎么办就怎么办。这在偏远贫困地区表现得尤为明显。(3)受经济条件的制约,案件执行标的到位率与现实差距大。由于绝大多数案件的被执行人是农民,多数又属年轻夫妇,没有自己的房屋,大多与父母同住,收入又偏低,生活困难,没有财产可供执行。即使用尽了查封财产、限制人身自由等执行措施也不能取得效果。如2005年至2006年上半年,我院就拘留了拒不履行社会抚养费的被执行人57人,但履行效果却不佳。(4)被执行人流动性大,造成执行困难。相当一部分被执行人为逃避交纳社会抚养费,长期外出务工经商,这些人居无定所、去向不明,无法查找确切地址。
      2、计划生育行政单位方面  (1)处罚不平衡,造成执结率低。计生行政部门处罚工作做得不够公正,在作出具体行政行为时,虽然可以在法律、法规规定的范围内自由裁量,但对相同违法的行政相对人不能作出大致相同的处罚,处罚畸轻畸重现象还在一定程度上存在着,致使被执行人之间相互等待观望。(2)未能提供财产状况,导致执行难。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十一条的规定,申请法院强制执行的案件,申请人应提供被执行人的财产状况及其他必须提交的材料。但绝大多数申请执行的行政机关没有主动向法院提供被执行人财产的详细资料。(3)处罚不得当,致使执行不能。行政处罚,行政机关既要做到行政处罚结果的合法性,又要考虑到行政处罚结果的合理性。计划生育行政部门对个别履行能力确实有限的被执行人作出的征收数额未从实际出发,往往都是按征收标准的上限征收,未考虑行政处罚的合理性。案件申请到法院后,给执行带来难题;如果强制执行,有悖于理,如果终结执行,无疑又使违法的被执行人逃避了法律的追究。(4)存在“一推了之”的观念意识。有的计生行政机关一味依赖法院强制执行,申请到法院后就了事,也不配合做好相关的工作。如对于因找不到被执行人而无法送达裁定书及执行通知书时,计生部门的人员明确告知,如果能找到人就不申请你们法院执行了。又如,有的认为,既然申请你们法院执行,在执行时征收决定书所作标的一定要到位,一分钱都不能少。还有的计生部门在将案件申请法院时就讲明是为了防止超过申请期限,对能否执行到位也采取无所谓的态度。(5)“盲目”申请,缺乏针对性。计生行政机关在申请时将所有案件全部申请到法院而不加以甄别,里面有部分案件本来就是“硬骨头”,被执行人不是家徒四壁,就是情绪对立特别大的。由于计生行政机关无法应付这些难啃的“骨头”,才推到法院执行,这无形之中又增加了法院执行的难度。
      3、其他方面 (1)法院执行力量不足。由于执行工作的要求越来越高,创建并推进建立良性循环长效机制是法院执行工作的首要任务。但目前的执行力量很难适应不断增加的非诉执行案件,行政庭案多人少的矛盾日渐显现,这在一定程度上也制约了执行的开展。比如临海法院行政庭共有在编人员4人,除了要应付行政诉讼案件外,还要应付每年几百件的非诉执行案件,确实是有点力不从心。(2)法律法规不完善。计生法律、法规的制定与现实还存在一定的差距,缺乏可操作性,达不到预期的社会效果。比如对被执行人确无财产可供执行的,应终结执行,这样行政机关就不能用申请执行来达到管理并促进计生工作的开展。
      三、破解计划生育非诉执行难的对策
      1、抓住源头,积极行政。计划生育工作目的是为了遏制人口增长,故抓好源头管理与防范,显得至关重要。计生部门要积极、主动作为,明确责任,加强管理,促使行政相对人能自觉遵守计生方面的法律、法规。对出现的问题要做到早防范、早做工作、早解决,减少行政相对人计生违法事情的发生。
      2、加强宣传和教育,营造良好的舆论氛围。计生部门要切实加强与群众联系,加大宣传力度,应在媒体及各地集市日上大张旗鼓的宣传计划生育法律法规,使他们能充分认识到超生及不按规定生育是违反了国家法律,是一种违法行为。促使他们能够自觉履行自己应当承担的法律责任。
      3、选好对象,点面结合。由于计划生育非诉案件执行的特殊性,申请人在申请时应宜于寻找典型代表作为被执行对象。如选择某些地方能够引起群众注意的“钉子户”。在案件的处理过程中,往往能起到以点带面,以面带片,“走好一子,满盘皆活”的作用。
      4、强制与教育并重,促使工作顺利开展。强制执行是执行工作中必不可少的重要手段。对于那些有履行能力而拒绝、拖延履行甚至是阻扰、抗拒执行的,以及那些认定事实清楚、适用法律正确、程序合法,处罚得当的案件应当依法采取措施,坚决依法强制执行。在执行过程中,更应注重法制教育和宣传,做到教育一人,影响一片的社会效应。
      5、对非诉执行案件的被执行人实行执行有限原则,减少未执案的产生。对被执行人确有困难的,申请人,即计生行政机关在法律、法规许可范围内自由处分裁量权——即减轻被执行人的义务承担。实行被执行人财产状况相适应的有限执行原则,促进被执行人自觉履行执行标的,减少未执案件的产生,切实做到案执事了之功效。
      6、加强征收前的调研工作,征收标准区分有别。行政机关在作出处罚时,要根据相对人的真实收入和履行能力的具体情况,区别不同人群及区域的实地收入作出符合实际的征收决定。在执行中也要区别被执行人的实际履行能力,对少数确实没有执行能力的被执行人,法院亦用足用尽执行手段和措施仍然无法执行的,应依法作出裁定,终结执行。
      7、严格立案,规范执行。计划生育非诉执行涉及面广,如果行政执法机关的处罚不合法、不合理、不规范,法院在执行时,就可能产生不良后果。因此,法院要严格审查立案,把好关口,应按《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定,对于手续不全的,应坚持要求行政机关将案件材料补充齐全后再立案;对被执行人下落不明和财产状况不明的,应要求行政机关提供被执行人的详细住址和有财产可供执行的相关依据。
      8、领导重视,加强部门之间协作配合。领导要继续重视和支持计划生育非诉执行工作,这关乎人口素质及男女比例的问题。必要时可组织计生、法院、公安及镇、街道的各部门联合执法,各司其职,以解决法院人手不足。也可每年定期组织一次“社会抚养费征收专项整治活动”。
      总之,面临计划生育非诉行政执行难,我们必须迎难而上,积极探索新思路、新方法。只有这样才能切实做到“执法必严,违法必究”,提高法院执行的威慑力和执行效果。

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