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论合议庭负责制的推行
 
王 剑 兵
 
论文提要:
目前人民法院系统中合议庭的运行出现了这样或者那样的问题,而其中最主要的问题就是合议庭不能独立行使审判权,也不能独立承担责任。推行合议庭负责制的呼声日益高涨,但目前在法院系统中推行合议庭负责制仍然是困难重重。本文试从考察目前合议庭运行现状角度出发,分析合议庭负责制难以推行的原因,并尝试提出推行合议庭负责制的具体措施。全文共7800字。
 
合议庭是人民法院审判案件的基本组织形式。当前,在法院改革实践中,如何进一步强化合议庭职责,落实合议庭负责制,切实保证合议庭组成人员对案件事实问题和法律问题的判断过程与判断结论共同负责,从而实现责任对权力的有效制约,促进合议庭审判权的正当行使,是摆在各法院面前迫切需要解决的一个实践性问题。[1]今年,在济南召开的第七次全国民事审判工作会议要求,进一步强化合议庭审判职责,逐步实现合议庭负责制。最高人民法院副院长曹建明也强调,要建立合议庭负责制,正确处理好落实合议庭审判权与加强对合议庭的管理、监督之间的关系问题。合议庭负责制的推行已经成为各个法院当下亟需解决的大事之一。本文试从民事审判的角度,考察目前合议庭运行的现状,分析合议庭负责制难以推行的原因,并尝试提出解决问题的措施,以期为合议庭负责制的推行出一份力。
一、推行合议庭负责制的法律依据和理论依据。
合议庭负责制是要求合议庭成员共同参加庭审,对案件事实和法律适用共同负责,裁判文书由合议庭成员共同核稿、共同签名,对案件共同承担责任的制度。在我国实行合议庭负责制具有其法律依据和理论依据。
(一)法律确立了合议庭是我国基本审判主体的地位决定了应推行合议庭负责制。《中华人民共和国人民法院组织法》第十条规定:“人民法院审判案件,实行合议制。人民法院审判第一审案件,由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行;简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件,可以由审判员一人独任审判。人民法院审判上诉和抗诉的案件,由审判员组成合议庭进行。”《中华人民共和国民事诉讼法》第四十条第一款规定:“人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数,必须是单数。”第四十一条第一款规定:“人民法院审理第二审民事案件,由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数,必须是单数。”从上述法律规定可以看出,合议庭是我国的基本审判组织,也是主要的审判主体。合议庭的这一地位决定了其应当具有与其地位相适应的责、权、利,而合议庭负责制正是保障合议庭独立行使审判权利和承担审判责任的良好制度。
(二)人民法院独立行使审判权的原则决定了合议庭负责制必须得到推行。人民法院独立行使审判权是一项宪法原则。它不同于西方国家所采用的三权分立中的司法独立、法官独立,而是人民法院作为一个整体独立行使审判权。但人民法院独立行使审判权与其他行政机关行使行政管理权又有不同。这一点主要体现在制作文书的落款署名上,如行政机关行使处罚权,在制作对外的处罚决定书时,其落款是该行政机关的名称,并盖有其机关的印章,但没有经办人的署名,其代表该行政机关以机关名义对外处罚并负责;人民法院则不同,它在制作裁判文书时落款处除盖有人民法院的印章外,还需有合议庭成员或者独任审判员的署名才能对外发生效力,说明人民法院虽然以整体行使独立审判权,但其独立审判权的行使必须要通过审判主体的独立审判来实现,并承担责任。合议庭作为主要的审判主体,人民法院只有推行合议庭负责制才能保证合议庭独立行使审判权,最终确保人民法院独立行使审判权的实现。
(三)诉讼的直接言词原则和审判工作中“审”与“判”应当具有内在统一性的内在规律决定了应推行合议庭负责制。在我国民事审判改革中,直接言词原则是作为一项基本原则确立的,民事案件除在少数情况下可以不开庭审理外,必须公开开庭审理,法官只有认真“听颂”后才能作出裁判。同时,合议庭作为我国基本的审判组织,其承担着大部分的审判责任。推行合议庭负责制可以使合议庭成员能更为负责的参与庭审,参与评议,并共同作出裁判。陪而不审、审而不判或者判而不议等使审理权与裁判权分离的现象都不符合审判工作的内在规律。推行合议庭负责制是实现审理权与裁判权统一的最有效手段。
二、目前合议庭运行现状存在着严重的不足和弊端,合议庭无权无责,已经对法院的“公正和效率”形象产生了负面影响。
(一)合议庭不仅在最终裁判权的行使上受到法院行政管理权的限制,而且在案件审理过程中审理权的行使上也受到了限制。
合议庭作为案件的审判组织,参与了案件的全部审理过程,对案件的裁判应该最有发言权,合议庭也应当承担案件的全部权利和责任。但在现行法院系统中,设置了很多有关案件裁判权上收的制度,如庭、院长的案件审批签发制度、请示汇报制度,这些制度在设定之初确实对案件裁判度量的平衡和统一起到了一定的积极作用,同时对于一些素质不高的法官断案也起到了把关的作用。但随着法律法规和司法解释的逐步完善,法官队伍职业化、专业化程度的提高,这一方面的积极作用正逐步趋向于弱化,而这些制度的消极作用却正在强化,其使合议庭失去了裁判权,造成了审而不判、判而不审的现象;使合议庭成员的责任感逐步淡化,导致出现庭审流于形式、成为过场,案件审理不清、裁判模糊之现象;助长了合议庭成员的惰性和依赖性,不利于合议庭成员的业务钻研,更不利于法官队伍的职业化、专业化建设。该制度的设定也使得错案追究制度无法得到落实,裁判的最终决定权在于院、庭长,而院、庭长往往是错案追究制度的设定者,同时也是错案评定委员会的成员,追究者与被追究者实为同一,错案追究怎能得到落实?
此外,随着社会的进步和经济的发展,在民事审理过程中出现的专业领域越来越多,随之在民事审判中出现的鉴定、评估等现象越来越普遍,于是很多法院又设立了鉴定、评估审批制度。在诉讼过程中,当事人提出鉴定和评估或者重新鉴定和评估时,决定权不在合议庭,而在院、庭长。由于院、庭长不在审判第一线,对于案件的审理程度和情况不了解,往往会出现该鉴定(评估)的不鉴定(评估),不该鉴定(评估)的却拿去鉴定(评估)的现象;此外,院、庭长对于上报的鉴定(评估)审批往往需要时间考虑,不能及时审批,这对于缩短审限,提高司法效率产生了消极作用。
(二)现行审判委员会的启动和运行机制不健全。
现行法律规定,审判委员会只能由院长启动,合议庭的审判长无权启动;对于哪些案件可以提交审判委员会讨论亦未作规定,会导致该讨论的案件没能得到讨论,不该讨论的却讨论了,不利于提高合议庭的办案质量和效率。同时审判委员会委员没有参与案件的审理,只通过承办法官的汇报就对案件作出决定,并以合议庭的名义作出裁判,违反了案件的公开审理和“审”“判”合一的原则。
另外,审判委员会委员往往由院长、副院长及个别庭长担任,这些委员并非都是精通各类法律和熟悉各类案件的“全才”,他们除了对自己负责的业务案件比较熟悉外,对其他业务案件和部门法律则相对比较陌生。一个非专业的审委会委员对一个案件的认识和决定能力,可能还不及该案件所在庭的一个审判员。[2]对于个案能否作出正确决定值得质疑。
(三)合议庭运作流于形式,陪而不审、审而不议、形合议实独任现象普遍。
合议庭作为我国的基本审判组织,合议庭成员具有同等的权利和责任,每一个合议庭成员都必须自始至终参与对案件的审判,中途不得无故退出或更换,同时还应当认真地参与案件的评议,如实地、充分地陈述对案件的裁判意见。[3]但在现行司法实务中,很多法院并没有确定相对固定的合议庭,而是根据案件确定某一法官为承办人,然后再为该承办法官配备审判长和其他合议庭成员,组成一个临时合议庭进行审理。该合议庭往往随着案件的审结而曲终人散,成员组成缺乏稳定性。至于案件责任,一般也只追究或者考量承办人的责任或者业绩评价。此外,由于法院案多人少的现状和承办人制度的形成,这个案件的合议庭成员往往是其他案件的承办人,基于承办人责任制度,合议庭成员更加注重自己承办的案件,对于合议的案件缺乏热情和责任感。因此,在目前,合议庭运行形同虚设,案件实为承办人的案件,而非合议庭的案件。案件的庭前准备、证据调查到案件裁判均是承办人一人完成。合议庭成员只是个摆设,虽看似出庭参与庭审,但其心已不在庭审,更有甚者,合议庭成员在庭审时看报纸或者研究自身承办的案件;虽看似出面参与案件评议,但其所要做之事无非是说出“同意”二字。
(四)合议庭成员的组成和更换过于随意。
现行各法院采用的合议庭组成模式多是临时而不固定的模式,其成员往往根据院、庭长的喜好而不是案件的性质随意组成,合议庭成员之间分工不明,职责不清。合议庭的临时性也降低了合议庭成员对合议庭组成的严肃性的认识,陪而不审,审而不议的现象普遍。同时由于合议庭的临时性,使得合议庭成员更换的随意性增加。合议庭成员只要跟领导打声招呼就可以随时换人,对于当事人也只是在开庭时口头告知合议庭成员已变更,违反民事诉讼法在开庭三天前告知合议庭成员名单的规定,也在一定程度上剥夺了当事人的回避申请权利。
(五)人民陪审员的使用不规范,违背了我国设立人民陪审员制度的初衷。
根据民事诉讼法的规定,合议庭的组成有两种情况,一是由审判员和陪审员组成的合议庭;二是由审判员组成的合议庭。法律设定人民陪审员参与合议庭参加案件的审判的初衷是为了人民群众能通过这种形式参与到行使审判权的过程中来,体现人民群众对审判工作具有监督的权利,体现人民群众当家作主。但在现行的人民陪审员使用中,却出现滥用现象。不管什么案件,只要是合议庭的,就拉上两个陪审员组成合议庭。这种“二陪一审”的合议庭模式,使司法审判处于尴尬境地。根据有关法律规定,人民陪审员在参与合议庭工作时具有与审判员相同的权利和义务,而我国合议庭的评议原则是一人一票,少数服从多数。也就是说当合议庭意见出现分歧时,两个人民陪审员的一致意见能够推翻一个审判员的意见而最终作出裁判。而大部分陪审员的素质值得商榷,其最多能对案件的事实有一定的认识,对于法律可能还不如案件当事人理解的透彻,他们的裁判又有多少能符合法律的规定呢?“二陪一审”的合议庭模式实质上就使人民法院的审判权落入到非专业的业余法官手中。此外,由于人民陪审员并非法院工作人员,其工资收入也不从法院领取,各法院对其根本无法管理。针对审判人员的错案追究和有关法官廉洁、慎言制度对人民陪审员不起作用。因此,人民陪审员是一群只享受审判权利,却不承担任何审判义务和责任的特殊群体。他们在工作中要么不表态,要么乱表态,对我国的民事审判并无积极作用。
三、面对当前合议庭运行现状的种种不足,合议庭负责制仍难以推行的原因。
(一)社会各阶层包括法院内部领导和法官缺乏树立司法独立和司法权威的理念。由于我国历史上行政机关长期处于主导地位,虽然现行宪法规定法院独立行使审判权,但是法院的人、财、物仍然控制在行政机关手中,法院常被视为地方党政机关的附庸或部门,法官也被当作一般行政人员看待。对法院的管理采用的是行政管理模式,法官的待遇也是与行政级别挂钩。法院独立行使审判权的特殊性和规律被人忽视。法院领导也没有从根本上认清合议庭是审判权行使的法定主体,自觉或者不自觉的将法院等同于一般行政机关,听命并仰赖于地方,不敢、不想、不愿追求司法独立和树立司法权威,更惶论支持合议庭依法独立行使审判权。此外,作为合议庭成员的法官本身也缺乏合议庭的改革意识,在参与合议庭时没有遵守现行法律对有关合议庭的规定。
(二)法院内部的审判管理行政化和各项不合理制度的设定使合议庭不想也不敢负责。目前,法院内部对法官的管理模式行政化色彩浓厚,其一,是司法决策过程中的集体决策制;其二,是法官之间的行政等级化;其三,是上、下级法院关系行政化。[4]其中,司法决策过程中的集体决策制突出表现为合议庭和审判委员会评议讨论案件实行的民主集中制和少数服从多数原则流于形式,主观多于客观,草率多于理性,不能最大限度地保证判决的公正性和合理性。法官之间的行政等级化表现为法官套用行政级别,普通法官之上有副庭长、庭长、副院长、院长。法官的等级评定和审判职称均与行政职务挂钩,与学历、专业知识、学术水平相脱离。在这种制度下,法官为了自身的晋级升迁、奖励荣誉、评优争先,不得不迎合和受制于同事和领导,以致违心下判、司法不公的事例屡见不鲜。上、下级法院关系的行政化表现为案件的请示汇报、批示、批复超越法律的正当程序,造成下级法院对上级法院的司法依赖和顺从。此外,法院内部普遍采取岗位目标责任制等行政手段对法官进行考核,通常规定法官的办案数、结案数等指标,并用案件的改判数和发回重审数来衡量法官的业绩。这种法院管理的行政化模式和不合理制度的设定使得合议庭在审判实践中不敢行使审判权,不敢集体负责。合议庭在作出裁判之前顾虑重重,他们担心庭长、院长持不同意见,认为合议庭与领导叫板,担心上诉改判发回,担心错案追究,担心案件启动再审程序,担心个人地位不保……,为避免裁判风险,合议庭沦为了权力、领导的附庸。[5]
(三)法官素质有待提高,法院行政领导不敢放权。在我国目前的法官体系中,除《法官法》实施之后进入法院的法官具有系统法律教育背景之外,之前进入法院的法官绝大部分均没有系统法律教育背景,更有甚者,连复转军人也能进法院,以至于有学者发出了“为什么长期以来总是理所当然地把每年从军队复员专业的许多人员安置到法院中?为什么不要求医院安置他们”[6]的疑问,这种法官选任制度不健全而导致的整个法院系统的法官素质特别是业务素质普遍不高。《法官法》实施之后进入法院的法官虽有较好的法学系统教育,但审判实务经验又不足。这种法官素质参差不齐的状况,使得法院领导不敢放权给合议庭。
四、推行合议庭负责制的几点建议。
从上述分析可以看出,在我国目前的观念、体制和司法习惯下,推行合议庭负责制存在很大难度,需要社会各阶层多位面的努力。但在此之前,作为推行合议庭负责制的具体部门的法院应该首先行动起来,改变观念,完善体制,将合议庭负责制的推行进行到底。
(一)在思想上必须破除将法院独立审判和审判组织、法官独立审判对立起来的观念。
将法院独立同审判组织独立和法官独立对立起来的观念,是推行合议庭负责制的最大思想障碍,也成为有关主体干涉合议庭职权的堂而皇之的根据。审判组织是法院行使审判权的代表和主体,如果合议庭不能独立行使审判权,法院的独立审判原则又从何处体现和落实呢?推行合议庭负责制必须要确立审判组织独立和法官独立的观念。其根据在于:同西方的司法独立不排除法官独立一样,中国的审判独立也不排除审判组织的独立和法官的独立;审判独立必须通过审判组织独立和法官独立来实现,没有审判组织的独立和法官的独立就没有审判的独立;司法公正不仅需要法院的独立,而且需要审判组织的独立和法官的独立。
(二)必须理顺合议庭与庭长、院长及审判委员会的关系,外部还权于合议庭。
目前法院实行的院、庭长对案件的把关权和对裁判文书的审批签发权实际上是不具有正当法定程序的权利,该权利使得个人未经正当法定程序就享有了超越审判组织的法外特权。这种做法应当取消,同时也应当限制院、庭长对合议庭的组织管理权。庭长、院长对审判工作行使的应是组织、协调、指导和监督的权力,其主要体现在:组成合议庭,合议庭一经依法组成,应保持其具有一定的固定性,其成员非有法定事由或者正当理由不得变更,院、庭长也不能改变;通过参加旁听庭审和列席合议庭评议会议,指导和监督合议庭运作,但其对案件不能发表处理意见,即使发表意见,该意见也对合议庭不具有任何约束力;通过会议讨论类型性案件,并统一裁判尺度;对于重大疑难复杂案件,通过参加合议庭亲自审理案件,把好案件关,并起示范作用;对其他有关关系的协调。只有院、庭长不非法干扰和干涉合议庭的运行,还权与合议庭,与合议庭做到权责分明,各负其责,合议庭负责制才有推行的可能。
要理顺合议庭与审判委员会的关系。首先要确立院长将案件提交审委会讨论的前提必须是基于合议庭的建议,对于合议庭没有建议院长提交审委会讨论的案件,院长不得行使提交权。其次,审委会讨论案件原则上只限于法律问题,同时在讨论案件时应当允许合议庭全体成员列席并首先发表意见,对于必须要讨论的案件事实问题,也应当由全体合议庭成员全面汇报具体的庭审情况后再讨论。再次,审委会讨论案件应当严格实行少数服从多数的原则,讨论结论须经过全体委员过半数同意方能通过,有多种结论且不能形成过半数同意的,应将所有结论告知合议庭,供合议庭参考并由合议庭作出决定。
(三)完善合议庭组成模式。
1、改变合议庭成员组成的随意性,可考虑根据案件性质和类型,再结合法官擅长的案件类型,组成相对固定的专业合议庭。如交通事故合议庭、破产案件合议庭、人身损害赔偿案件合议庭、劳动争议案件合议庭等等。在分案时,以合议庭为单位进行分案。当然,合议庭的固定是相对的,可以考虑固定的时间为一年或者二年,这样有利于对合议庭进行捆绑考核,也给合议庭成员以钻研该类案件的时间,同时也不妨碍合议庭成员之间的合理流动。另外,在合议庭固定的同时,对于简单的案件,特别是案件多的情况下,应当组成临时合议庭作为合议庭专业化的补充,临时组成合议庭对提高法院工作效率有着重要的意义。
2、合议庭组成模式应采取“三审”或者“二审加一陪”的模式,取消现行的“二陪加一审”的合议庭组成模式。如前所述,人民陪审员制度在目前存在这样和那样的不足,但目前取消人民陪审员制度又不现实。在此情况下,我们要充分认识到人民陪审员制度在我国司法制度中政治上的象征意义要远远大于司法上的实践意义。我们在安排人民陪审员的工作时要符合人民陪审员的这种定位。同时,在有人民陪审员参加的合议庭中,应当有一定的分工,人民陪审员对于案件事实的认定应当发挥其积极作用,对于法律方面的认定则应当发挥其消极作用。此外,人民法院应当制定对人民陪审员的考核和奖惩制度。对于没有工作的人民陪审员应当与其法院发给的补贴挂钩;对于有工作的人民陪审员,应当将陪审工作作为其本职工作的一部分参加其本职工作的考核。
(四)提高法官素质,规范合议庭开庭审理模式和合议庭评议过程。法官的素质是一切制度得以推行的根本。合议庭负责制的推行也不例外。在提高进入法院门槛的同时,应加强法官在进入法院后的后续培训和教育工作。并通过定期召开审判交流经验会,使审判人员之间能够相互学习、克服各自不足。改变审判长或者主审人一问到底的开庭审理模式。合议庭在开庭审理前应当进行明确分工。明确审判长在开庭时的组织、协调者身份,其他的一切审理和认定都应当在交头接耳、递送纸条、庭后评议等各种形式的合议后才能作出,要体现合议庭成员之间的平等地位和平等的权利、义务。
合议庭在评议时应当设立评议规则。合议庭成员在发言时必须展示其评判证据效力、认定案件事实的心证程度和心证过程,以及适用法律作出判决结论的逻辑推理过程,禁止仅仅发表“同意”或者“不同意”之类的结论性评议意见。同时,在案件评议之前,应当要求合议庭成员对案件作充分的了解,在评议时必须明确发表自己的意见,禁止含糊其词、摸棱两可。为防止合议庭成员之间为取得一致意见而相互协商、妥协和让步,应禁止多次反复合议,设立一次评议原则,一次评议后必须作出判决。在制作裁判文书后应由全体合议庭成员在裁判文书上共同签字。
(五)改变以承办人的办案数量和质量为主要标准的考评、奖惩制度,建立以合议庭为单位对合议庭成员进行捆绑考核的考核制度。首先以合议庭的办案数量、质量进行考评,评先、立功、奖惩要以合议庭为单位,然后合议庭内部再进行评比。错案责任追究也要以合议庭为主要追究对象。对大家都没有发现的错误,合议庭成员要共同负责。对认定事实和适用法律有争议的,提出错误意见的成员要多承担责任。


[1] 孙万胜著:《关于合议庭共同阅卷的几点思考》,载于《人民法院报》,2001年11月1日第3版。
[2] 何金太、茹乐峰著:《浅谈审判委员会制度》,载于《中国司法改革十个热点问题》,人民法院出版社,2003年11月第1版,第349-350页。
[3] 张永泉著:《论合议庭制度》,载于《法律科学》,2001年第5期,第115-117页。
[4]贺卫方著:《中国法官管理制度的两个问题》,载于《中国社会科学》,1997年第6期,第124-127页。
[5] 李召亮著:《合议制功能实现的保障》,载于2006年11月13日,www.eduxue.com/wen/d14/wen-149754.html
[6] 贺卫方著:《复员军人进法院》,载于《运送正义的方式》,上海三联书店出版,2002年12月第1版,第8页。
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