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关于司法救助制度的几点思考—以台州市为例
 
田 晓 华
 
论文提要:司法救助制度是国家法律制度的一项重要内容,是审判机关在民事诉讼、行政诉讼中,通过对当事人缓交、减交或免交诉讼费用的救济措施,减轻或者免除经济上确有困难的当事人的负担,保证其能够正常参加诉讼,依法维护其合法权益的法律制度。2000年7月28日最高人民法院公布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》(简称《规定》),对司法救助的概念作了明确的解释,对司法救助的范围和条件作了详细的规定,同时还对司法救助的申请、缓交诉讼费用的期限、减交诉讼费的比例以及司法救助申请的审批等问题,都作了明确的规定。本文从我国司法救助的现状出发,剖析了司法救助制度的内在缺陷,提出了完善司法救助制度的几点意见。
全文共6000余字。
 
 
司法救助制度是国家法律制度的一项重要内容,是审判机关在民事诉讼、行政诉讼中,通过对当事人缓交、减交或免交诉讼费用的救济措施,减轻或者免除经济上确有困难的当事人的负担,保证其能够正常参加诉讼,依法维护其合法权益的法律制度。2000年7月28日最高人民法院公布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》(简称《规定》),对司法救助的概念作了明确的解释,对司法救助的范围和条件作了详细的规定,同时还对司法救助的申请、缓交诉讼费用的期限、减交诉讼费的比例以及司法救助申请的审批等问题,都作了明确的规定。正确理解和执行《规定》,对于保证当事人的诉讼权利,维护当事人的合法权益,体现法律面前人人平等的法律原则,实现肖扬院长在九届全国人大三次会议工作报告中“让那些合法权益受到侵犯但经济困难交不起诉讼费的群众,打得起官司;让那些确有冤情但正义难以申张的群众,打得赢官司”的郑重承诺,有着极为重要的意义。
笔者在基层法院工作多年,对司法救助工作有一定的体会,为做好这个课题,笔者结合自身工作经验,同时走访了台州、临海两级有关部门,收集相关资料,对我市司法救助工作进行了初步的探讨。
一、当前司法救助的现状
司法救助又称诉讼救助,罗马法中称之为“穷人规则”(pool person rules)。海牙国际私法会议早在十九世纪末便开始关注国际司法救助问题,1896年制定的《海牙民事诉讼程序公约》中就专门涉及到国际司法救助的问题,该公约历经修改,最终于1980年被《国际司法救助公约》所取代。
我国当前的司法救助主要是指人民法院、人民检察院等司法机关对因经济困难而无力支付诉讼费用及诉讼中产生的其他费用的当事人全部或部分免除其应承担的费用的一项制度。司法救助作为一项司法阳光工程,在我国起步较晚,直到十一届三中全会之后才开始受到重视和关注。新中国最早的关于司法救助的法律文件始于1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法(试行)》,1999年最高人民法院出台的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》第4条第2款正式提出了“司法救助”的概念。我国诉讼法中有关诉讼费用“缓、减、免”方面的规定,也是司法救助的体现。近年来,伴随着“和谐司法”、“司法为民”等理念的提出,人民法院、人民检察院等司法机关纠纷开始探索如何通过司法救助为弱势群体服务,如何通过司法救助为构建和谐社会服务。2005年最高人民法院和司法部联合颁布了《关于民事诉讼法律援助工作的规定》,紧接着,最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合颁布了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》,这两个规定的颁布,对规范司法救助工作起到了指导性的作用。最高人民法院2006年8月14日公布施行的《关于审查劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》更是对司法救助进行了里程碑式的发展,该解释第三条规定,“劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉,诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的,视为拖欠劳动报酬争议,按照普通民事纠纷受理”,凭一张欠条就可以直接到法院打劳资纠纷官司,这在要求仲裁前置的时代是不敢想象的。2006年12月8日,国务院常务会议通过了《诉讼费用交纳办法(草案)》,该办法将于2007年4月1日起施行。《办法》专章规定了司法救助的主体、条件等内容,其中对减免诉讼费用分别规定了具体的适用情形。
司法救助制度在我市已得到较好的实施。据统计,去年全市各级政法机关实施的各类司法救助总额达600多万元,仅2006年4月至9月,全市两级司法救助工作委员会已实施司法救助基金的救助25次33.5万元,提供各类法律援助194人次,查处打击报复证人的案件6起7人,社会反映良好。同时司法救助在我市也取得一定的成效,如全市各级政法机关为了有效解决涉法涉诉信访案件,建立涉法涉诉信访救助基金。去年全年,共对92件涉法涉诉信访案件补偿418.56万元,平均每起案件补偿4.55万元,其中79件已完全息访罢诉。总体来说,我市司法救助工作开展良好,也取得了一些好的工作经验,主要有:
(一)加强组织机构建设,做到“有人管事”。司法救助工作是一项涉及政法各部门的系统工程,工作量大,政策性强。从实际工作来看,合理设置管理层级相当重要,只有完善的救助工作网络才能为有效开展司法救助工作提供组织保障。我市现在基本形成三个层次的管理层级:一是成立司法救助工作委员会。这是司法救助工作的决策层。市县两级党委均成立司法救助工作委员会,成员由政法委、法院、检察院、公安局、司法局、财政局组成,分别领导市县两级司法救助工作和负责重大事项的决策。其活动方式以召开委员会会议形式进行。二是设立司法救助工作委员会办公室。这是司法救助工作的管理层。市县两级司法救助工作委员会办公室设在同级党委政法委,其主要职责是,执行司法救助工作委员会的各项决策,负责司法救助工作的日常管理事务。三是设立司法救助工作小组。这是司法救助工作的操作层。市县两级政法机关均成立司法救助工作小组,落实本单位的分管领导、负责处室、办事人员。司法救助工作小组负责司法救助的申请、初审、报批等工作。
(二)要建立司法救助基金,做到“有钱办事”。常言道:“巧妇难为无米之炊。”经费保障是司法救助工作,特别是经济救助工作正常开展的最根本的条件之一。没有可靠的经费保障,司法救助工作就无从谈起。我市按照“开放式”的基金形式,已建立起“财政拨款为主、社会捐助为辅”的司法救助基金。主要包括三个来源:一是财政拨款。这是基金来源的基本渠道。台州市“两办”《关于加强司法救助工作的意见》要求,“各级政府要重视支持司法救助工作,按照市级基金不少于80万,县(市、区)级基金不少60万元的要求,落实好司法救助基金的启动资金;并在每年初拨款不足缺额部分,保证基金当年可用资金不少于启动资金。”市财政已拨出80万元作为市司法救助基金的启动资金。各县(市、区)司法救助基金也主要来自于财政拨款,全市9个县(市、区)政府共拨款639万元。二是各级政法部门的出资。我市司法救助基金建设得到了各级政法部门的大力支持。市政法各部门共出资22万元充实到市司法救助基金中。三是社会各界的捐款。各级司法救助工作委员会积极拓宽基金的筹集渠道,通过发放“倡议书”等形式,广泛发动社会各界捐,扩大基金总量。目前台州市司法救助工作委员会已接受社会各界捐50万元,基金规模已达到152万元。各县(市、区)司法救助工作委员会也共接受社会各界捐80万元。
(三)要出台“规范性”文件,做到“有章理事”。司法救助工作机制需要一系列相互衔接、相互协调的具体制度作支撑。没有一套相对完善的规范依据,司法救助工作就可能成为一句空话。我市按照“少而精、要管用、可操作”的原则,制定出台了相关的“规范性”文件。主要包括三个层面:一是市“两办”制定下发的《关于加强司法救助工作的意见》。这是我市开展司法救助工作的总纲。这一《意见》,阐明了加强司法救助工作的重要意义,明确了司法救助的工作内容、工作机构、工作要求等重大原则问题。二是市司法救助工作委员讨论通过的《台州市司法救助工作委员会及办公室工作规程》和《台州市司法救助基金管理使用办法》。这是规范我市司法救助工作的核心。对司法救助工作和司法救助基金的管理使用进行具体的、程序化的规定,规范了操作流程,保证了司法救助工作特别是司法救助管理基金的健康安全运行。三是市政法各部门司法救助工作小组制定的《实施细则》。具体规定市政法各部门的具体操作方法和操作要求。
二、司法救助制度的内在缺陷
司法救助制度的设立确实让困难当事人获得了司法救济,充分体现了人民法院司法为民的理念。与被誉为“东方经验”的中国司法调解制度一样,对解决社会纠纷,维护社会稳定,促进经济发展起到了很大的促进作用,但我国司法救助制度的研究起步较晚,司法救助形成制度也只是近几年的事,其规定不具体、不明确,具体操作中难以统一。
(一)现行法律规定的局限性。目前,我国直接规定司法救助的是2000年7月12日最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》(主要规定民事、行政案件诉讼费用的缓交、减交、免交)。此外,我国《刑事诉讼法》有关人民法院指定委托辩护人的规定、《民事诉讼法》有关先予执行、法院调查收集证据的规定以及《法律援助条例》有关司法行政机关提供法律援助的规定等,也都具有司法救助的性质。这些法律、法规的制定和实施,在实践中发挥了较大的作用,但也存在较大的局限性,无法满足群众的需求。主要表现在:一是救助主体的局限性。从前述规定来看,实施司法救助的主体除司法行政机关法律援助外,其余主要限于人民法院。但是,在执法实践中,公、检、法、司各家都需要也都在实施司法救助。二是救助方式的局限性。现行法律、法规的救助方式主要包括:刑事诉讼中指定委托辩护人,民事、行政案件诉讼费用的缓交、减交、免交,民事诉讼的先予执行及法院调查收集证据等方面,而且尤其局限于经济救助。甚至在某些场合,诉讼费用的缓交、减交、免交成为司法救助的“代名词”。三是救助对象的局限性。一方面,局限于诉讼案件,另一方面,局限于案件当事人。对于非诉讼案件、非案件当事人,依据现行法律、法规是无法得到司法救助的。四是救助的标准的模糊性。如在民事司法救助中,仅规定是经济确有困难者,生活处在贫困线以下的是明显有经济困难,但经济收入较好,但在诉讼前陷入困境的是否属于经济困难法律无明文规定,这种情况在实践中会经常碰到,但因法律规定的模糊出现较大的争议。五是法人能否作为救助主体法律没有规定。法人应当可以作为救助主体,因为法人也是诉讼主体,法人在维护自己的民事权利时也会遇到自然人一样的情况。在法人处于破产的临界状态中,必须通过诉讼来维持企业的正常开支,但极有可能交纳不起诉讼费,诉讼权利无法实现。
(二)司法救助在工作实践中存在的缺陷。主要表现在:一是救助方式仍然单一。我市各地的司法救助实践,虽然对救助对象有所扩大,但救助方式仍然局限于经济救助。而事实上,弱势群体所面临的问题并非仅仅是因经济困难打不起“官司”的问题,还有因法律知识欠缺而打不了“官司”的问题。此外,由于对证人等的报复行为时有发生,导致“取证难”问题越来越突出,切实保障证人的人身安全也相当迫切。二是救助经费难以保障。去年,我市对92年涉法涉诉信访案件实施救助的资金,其中43件直接来自于各政法机关,49件来自于政府部门或者社会捐助。这样的经费保障,既无法满足群众的需求,也很难保证司法救助工作的持久开展。三是救助工作分散实施。由于没有统一的领导管理机构,各政法部门分头实施司法救助,相互之间缺乏有效的协调,影响了司法救助的统一性和有效性。
三、进一步完善司法救助制度的几点建议
司法救助工作要立足我市实际,按照科学发展观的要求,从实现人民群众利益和政法工作特点出发,建立起涵盖公、检、法、司各政法部门的“统一规范、体系完备、协调高效”的司法救助工作机制。这一机制由经济救助、法律援助、人身安全保障三大机制组成。
(一)经济救助机制。在市场经济条件下,各种社会矛盾的解决机制均需要一定的经济成本。当经济困难群众的合法权益受到侵害时,因经济因素制约而无法诉诸法律,无法接近司法,就可能采取法律之外的手段来解决,从而给社会带来不稳定因素。经济救助是最为基本的救助形式。经济救助机制建设的目的,是对经济困难的群众提供财力支持和救济,使其打得起“官司”,实现得了权利,同时体现社会关怀。经济救助至少要包括以下内容:一要明确救助对象。要在现行法律、法规规定的救助对象的基础上,适当增加司法救助对象,凡是现行法律、法规明文规定的救助,如对诉讼费的减缓免、对交通事故受害人的救助等,要严格按照有关规定办理;凡是现行法律、法规没有明文规定,而案件当事人及相关人员确需救助的,则可以启动司法救助基金加以救助。二要规范救助程序。在设计救助程序中,既要坚持“合理分权、相互制约”的原则,实行专款专用、管用分离;又要坚持“高效便捷、相互配合”的原则,方便群众,易于操作。对经济救助的申请、审核、批准、发放等各个环节要进行明确、具体的规定,不能厚此薄彼;又要坚持“区别情形、区别对待”的原则,不搞一刀切。三要加强监督管理。既要主动加强内部的管理监督,又要自觉接受财政、审计、会计等主管部门的依法监督,把每一笔救助金用到最需要的群众身上,发挥司法救助的最大效用。
(二)法律援助机制。随着社会的发展,法律体系日趋复杂,法律事务日趋专业化。而目前,我国仍有一定数量的群众文化素质不高,法律知识欠缺,势必影响法律在实践中的运行,这是一对无法回避的矛盾。法律援助机制建设的目的,是对法律知识欠缺的群众提供智力支持,引导其通过法律途径解决各种争端,使其打得了“官司”,运用得了法律。其内容包括:一要整合法律援助资源。相对来说,法律援助工作实施时间较长,有较好的基础和较丰富的资源,但也存在较为分散的现象。对此,要按照公安、检察、法院、司法以及律师等在各类诉讼中的地位、作用,把法律援助贯穿于各类诉讼的每一个环节,使群众能够较为便捷地获取所需的法律知识。二要完善法律援助网络。人民法院要严格执行有关法律援助的各项规定,建立配套的工作制度;司法行政部门要拓宽援助领域,降低援助标准,提高援助质量,逐步实现“应援尽援”;法院、检察、公安要建立法律咨询制度,及时为案件相关人员提供法律咨询服务。同时,要将法律援助向乡镇(街道)、消协、残联、工青妇等延伸,设立法律援助站;向各社区延伸,设立援助分站。三要加大普法宣传力度。要深入开展各项普法工作,提高全民法律素质,从而实现全社会崇尚法律、依法办事的目标,这也正是法律援助的目的之一。因此,从这个意义上说,普法宣传也是一种面上的法律援助。
(三)人身安全保障机制。报复证人、举报人、鉴定人的行为,不是单纯地侵犯了证人、举报人、鉴定人的合法权益,更为严重是干扰了政法机关正常的办案秩序。保障证人、举报人、鉴定人的人身安全,是政法机关的重要职责。人身安全保障机制建设的目的,是对已经或可能受到打击报复的证人、举报人、鉴定人提供安全保障,切实解决日益严重的“取证难”等问题。主要内容包括:一要正确运用打击手段。各政法部门要统一执法思想,形成打击合力,对已经发生的打击报告证人、举报人、鉴定人合法权益的行为,要依法从重从快从严查处,决不姑息迁就。二要切实采取预防措施。要从端正执法思想入手,切实转变办案方式,尽可能降低证人、举报人、鉴定人受到打击报复的风险。在对证人的保护上,一方面,要严格侦查阶段的保密制度,确保证人的安全和侦察活动的正常进行;另一方面,要落实好起诉、审判阶段证人公开后的保护措施。三要正确引导宣传舆论。一方面,各政法部门要加强和宣传部门、新闻媒体的联系,积极提供惩恶扬善、见义勇为的新闻素材;另一方面,教育电视、广播、报纸、互联网等现代传媒要切实增强社会责任感,正确引导舆论导向,普及法律知识,弘扬社会正气,积极营造勇于揭露犯罪、敢于出面作证的良好氛围。
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