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略论民事公益诉讼的原告资格

 

   论文提要:作为一项保护社会公益的重要诉讼制度,民事公益诉讼在我国的发展却遭遇了原告资格限制这一“瓶颈”。本文立足于民事公益诉讼的发展来审视我国的原告资格问题,从理论与域外比较研究两个层次加以分析,并就我国民事公益诉讼的原告资格问题提出了相应的见解。全文共8219字。

    关键词:民事公益诉讼  原告资格

 

公益诉讼源于罗马法,是相对于私益诉讼而言的一种诉讼。民事公益诉讼,是指特定的国家机关、社会团体和任何公民根据法律授权,对违反法律、法规,侵犯国家利益、社会公共利益的行为,向人民法院提起诉讼,由法院依法追究其民事法律责任的诉讼活动。

近年来,民事公益诉讼在我国司法实践中屡屡出现,并逐渐成为一个社会关注的热点问题。[1]我国现行民事诉讼严格的原告资格限制,逐渐成为影响我国民事公益诉讼发展的最大障碍。要推动民事公益诉讼制度的建立及其在司法实践中的有效运行,就有必要突破原告资格这一制度的“瓶颈”。

一、民事公益诉讼原告资格的理论探析

原告资格是一方当事人请求法院解决问题的诉讼权利。学术界一般将原告资格归入当事人适格理论中予以探讨和研究。由于原告是诉讼的启动者,所以当事人适格理论事实上主要是针对原告而言。作为一项与传统诉讼制度有着很大区别的诉讼制度,民事公益诉讼制度在当事人适格理论方面对传统诉讼制度提出了挑战。

(一)民事公益诉讼与传统当事人适格理论的冲突

所谓当事人适格,是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系,可以实施诉讼并请求本案判决的资格。[2]传统当事人适格理论对当事人概念的界定是依据“直接利害关系当事人”理论,即与争议有直接利害关系的人是民事诉讼的当事人。传统理论是从实体法角度去考虑当事人适格的基础,把当事人适格的基础完全归于原告和被告对诉讼标的的管理权或者处分权,而且管理权和处分权源自于实体法的规定。诉权与当事人的实体法上的权利存在着直接的、密不可分的联系。民事诉讼判决给予当事人的救济,被认为是通过实体法上个别地赋予有关权利主体以诉权而获得的。所以,只有实体法上系争权利义务关系的主体,才可以成为诉讼当事人。实体法上的权利的存在构成了当事人适格的关键,而直接利害关系人说构成了传统当事人适格的基础。

现代社会,为加强公益或法益保护的可能性,应当扩大当事人适格或诉权主体范围,民事公益诉讼的出现,即是应乎此种要求而设的。因此,当今“诉权”的赋予,很大程度上是为了维护公益或法益的需要。凡是侵害的危险性较大,影响层面较广,但尚非具体投射到特定人身上的,就必须扩大诉权的主体范围,以维护公益或者法益。如果公益与私益并存时,法律不仅保护公益,而且也同时保护相关私人的利益,此时赋予私人以诉权的同时,也赋予“公益维护者”以维护公益为目的的“诉权”。[3]民事公益诉讼中的原告不仅主张自己的利益,而且还试图排除对与原告处于同一立场的利益阶层的扩散性利益的侵害,或者原告的诉讼可能纯粹处于公益精神,强调的是对公共利益的保护,这无疑与传统的当事人适格理论产生矛盾。我国传统的民事诉讼理论也一向坚持诉讼当事人必须与案件有直接的利害关系,即强调民事诉讼当事人与民事实体法主体的统一性。因此,民事公益案件在我国实践中遇到的最大障碍就是我国民事诉讼法第108条第1款“原告是与本案有直接利益关系的公民、法人和其他组织”的规定。直接利害关系的限定条件严重阻碍了检察机关、社会团体和公民为与其无直接利害关系的国家利益和社会公共利益问题提起诉讼。这种严格的“直接利害关系当事人”的理念忽略了公共利益的存在,关闭了对公共利益的司法救济之门。

(二)民事公益诉讼与传统当事人适格理论冲突的解决

为解决民事公益诉讼与传统当事人适格理论的冲突,有些学者尝试通过扩大当事人适格的基础来发展当事人适格理论。有学者认为,应从诉讼政策的角度来考虑当事人适格的基础问题。现代的诉讼政策,不是把民事诉讼目的完全局限于争议的相对解决或个别解决,而是应当顾及争议的整体解决。“个别解决”常常使争议在整体上并未得到彻底解决,因而仅仅是争议的“相对解决”,以致造成诉讼的浪费,增加诉讼成本。要想使那些没有参加诉讼的人的权益也受到维护,就有必要将判决效力扩张。[4]还有学者认为,将“诉的利益”作为当事人适格的基础,是将当事人适格的基础予以扩大,凡是对诉讼标的的权利义务关系的争执,在法律上利害关系相对立的双方之间进行,该双方主体对该诉讼就有“诉的利益”,即在本案中为适格当事人。因此,依“诉的利益”来确定是否为适格当事人,比以管理权为当事人适格的基础大大扩展了当事人适格的范围。这种学说在司法实践中的运用,使得一些纠纷在无法律明确规定的情况下,有“诉的利益”的主体获得胜诉判决,以及纯粹由诉讼拟制的诉讼主体(如集团诉讼或代表人诉讼)也获得了当事人适格。[5]

笔者赞同以“诉的利益”作为当事人适格的基础。在当事人适格问题上采纳“诉的利益”理论有助于解决传统当事人适格理论与民事公益诉讼的冲突。诉的利益并不是一个具有固定外延的法律概念,不同国家、不同时期对诉的利益可能会有不同的定位。以“诉的利益”作为当事人适格的基础,扩张了当事人适格的范围,在司法实务中,使当事人利益的正当性在诉讼一开始就获得了法院的认可。

二、域外民事公益诉讼原告资格的比较研究

具体来说,民事公益诉讼原告主体包括三大类:国家机关、社会团体和任何个人。目前,世界上许多国家对民事公益诉讼原告资格的限制正在逐步放宽和扩大,越来越多的国家赋予国家机关、社会团体和个人基于维护公共利益的考虑而提起民事公益诉讼的权利。这种变化充分反映了现代法治国家保护人民权利、增进公共利益、通过诉讼推进民治的时代精神。

(一)英美法系国家

美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家,建立了比较完善的现代民事公益诉讼制度。被称为公共法律诉讼(public law litigation),其依据是“私设司法长官理论”。美国公益诉讼的起诉主体范围广泛。根据法律规定,当美国受到反托拉斯法禁止行为的损害时,可由检察官代表国家提起民事诉讼,国家可获得实际损失赔偿,为防止和限制托拉斯行为,对不正当竞争,州司法长官可代表公众以本州的名义提起民事诉讼,并保证受害人获得金钱救济。其他任何人和任何组织因违反托拉斯法的行为遭受威胁性损失或损害时,都可以向法院起诉,获得禁止性救济,以防止损失的发生或扩大,原告在胜诉后可获得超过损失额的部分赔偿作为奖励。

英国在公益诉讼制度方面实行总检察长制度,被称为“检举人诉讼”。按照英国法规定,总检察长代表国王,有权阻止一切违法行为,代表公共利益。它可以主动请求对行政行为实施司法审查,还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查,即检察长是原告,公民为告发人。对于公共机构的不正当行为,只有检察官能够代表公众提出诉讼以倡导公众权利,阻止该行为对公共利益的侵害,私人没有提起诉讼的权利。只有在不正当的公共行为已直接使公民个人的利益受损或很有可能受损的情况下,私人才可能寻求救济。严格的说来,在后一种情况下,检察官是该诉讼案中名义上的原告,理论上享有施行诉讼的支配权,但实际上“检举者”还是被全面委以实施诉讼的责任。检举人诉讼是公民个人阻止公共机构不正当行为的一种重要武器。但是检察长在法律上不是唯一能够代表公共利益的人员,为了更好地维护公共利益,某些组织也被赋予诉讼权,例如根据法律设立的“平等机会委员会”,“种族平等委员会”有权对有性别、种族歧视的做法、广告、压力、指示等提起诉讼,公正交易总局局长有权对垄断、不正当竞争等侵害公众特别是消费者的行为提起诉讼,还有一些组织或机构在各自的管辖范围内,在民事诉讼中代表公众为维护公共利益提起诉讼,如专利局长,公共卫生监察员等。

(二)大陆法系国家

法国的公益诉讼除由检察官履行固有的保护公共利益的职责外,主要是赋予具备一定要件的团体,被称为团体诉讼,其源于经济公益,进而被用于私权的社会保护,如消费者保护和环境保护。现行法国民事诉讼法专编规定了检察官在民事诉讼中的地位,该法第421条规定:检察官得作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形,检察院代表社会。第423条规定,除法律有特别规定之情形外,在事实妨害公共秩序时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼。第425条规定,下列案件应当通报检察院:(1)涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件。(2)先行终止追诉程序、集体核查负责程序、个人破产程序或其他制裁涉及法人时、裁判清理或财产清算程序、裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱性质责任的案件。[6]法国的团体诉讼制度比较发达,主要体现在消费者权益保护,环境保护等专门的法律法规中,这些法律大多都规定,为确保团体是为公益服务的,要对这些团体进行筛选。团体诉讼中的原告在形式上是单一法人,作为团体中的各个成员是以一个整体出现,并非各自都有诉讼实施权。

德国的公益诉讼没有英美法系那么广泛,采取的还是比较保守的作法,主要有检察官提起的诉讼和团体诉讼。所谓团体诉讼在德国法中是指有权利能力的公益团体,基于团体法人自己的实体权利,依照法律规定,得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。德国法律赋予具备一定条件的团体如消费者团体、商业或手工业团体提起团体诉讼,一般被认为是公益诉讼的典型。德国的团体诉讼是通过制定法律,规定一定领域中具有法人资格的某些团体享有当事人资格,可以作为原告提起诉讼。值得指出的是德国确认团体诉讼的法律不是民事诉讼法,而是通过特别的经济立法赋予有关的行业、自治组织诉权的方式形成的。此外,团体诉讼可以接受其成员的“诉讼实施权”的授予,例如消费者团体可以依任意的诉讼担当,从消费者个人那里获得授权,以团体自己的名义提起损害赔偿诉讼。[7]

由上,我们不难看出,英美法系国家在公益诉讼主体资格限制上较大陆法系国家宽泛,尽管他们很重视检察官和社会团体的力量,但并不限制或禁止个人提起公益诉讼。而大陆法系由于无法突破其自身的理论限制,大多数国家则采用了限制起诉的做法,规定只有特殊团体和检察长官才有资格提起公益诉讼。

三、我国民事公益诉讼原告资格的选择

    笔者认为,民事公益诉讼制度构建中原告主体资格的认定是一个难点,也是首先要解决的问题。基于“诉的利益”理论与实践的需要,必须放宽起诉主体资格,以在最大程度上制止公共性违法行为,保护国家利益和社会公共利益。但是如果对起诉主体资格不加以任何限定,则有“滥诉”、“恶意诉讼”的可能。因此,笔者设计了以下民事公益诉讼的起诉主体资格。

(一)检察机关是代表国家提起民事公益诉讼的主要主体

我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关。在民事诉讼法中,检察机关的法律监督作用集中体现在检察机关可以按照审判监督程序提起抗诉,但是立法中对检察机关能否提起民事诉讼的问题没有作出明确规定。由于现行立法对检察机关在民事诉讼中的起诉权和参与诉讼权没有规定,导致在司法实践中检察机关作为原告提起了大量的民事诉讼案件中,各地各级法院的做法截然不同。有的法院对这类案件予以立案并作出实体判决;有的法院虽予立案,但立案后又驳回起诉;有的法院则不予立案。这种局面增加了法、检两院的矛盾,而且也使得大量公益案件得不到检察机关的有力监督。在现代社会,检察机关对某些民事公益案件向法院提起诉讼,已是世界各国比较普遍的做法,许多国家立法对此均有规定,即检察机关作为公益的代表提起民事公益诉讼是其法定职责,对于法律规定的公益案件必须提起民事诉讼,不得放弃权力。然而,在我国,检察机关能否提起民事公益诉讼的问题,理论界却存在不同的观点,主要有否定论和肯定论两种主流观点:否定论认为,我国不应当建立检察机关提起民事公益诉讼的制度;肯定论认为,检察机关作为国家的法律监督机关,对于侵害国家利益和社会公共利益的民事违法行为,有权提起民事公益诉讼[8]。笔者赞同肯定论的观点。根据我国现行法律法规的规定和相关法理来看,笔者认为,检察机关提起民事公益诉讼具有比较充分的理论依据和现实依据。第一,根据我国宪法第12条和民法通则第73条的相关规定,国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏。人民检察院组织法第4条规定,人民检察院行使检察权,保护社会主义全民所有财产。依据上述规定,作为法律监督机关的人民检察院运用公力救济手段提起民事公益诉讼完全符合宪法、法律的精神。第二,检察机关对民事诉讼的监督应当是全面监督。人民检察院作为法律监督机关,在民事诉讼中,仅限于对人民法院生效的判决裁定提起抗诉是不够的,抗诉权针对的是民事审判活动,而民事检察权就其实质来说,是对整个民事法律实施的整体监督。如果没有专门的国家机关代表国家进行追诉并对整个民事活动进行监督,国家利益和社会公共利益就难以得到有效保护。因此,检察机关提起和参与民事诉讼活动与检察机关对人民法院的民事审判活动进行监督是民事检察监督的两个重要内容,在制度的设置上是并行不悖的。第三,检察机关作为法律监督机关,与案件的处理结果没有直接利害关系。作为国家机关且国家的法律监督机关,检察机关有着雄厚的人力、物力、财力,有利于公正行使职权,并且在进入诉讼程序后,能够与对方当事人保持抗衡,顺利完成保护公益的任务。第四,检察机关是国家的法律监督机关,也是国家的公诉机关,它代表国家对刑事犯罪案件提起公诉,实现对刑事法律关系的监督。这同样也适用于民事诉讼当中。检察机关可以代表国家,对损害国家利益和社会公共利益的案件提起民事公诉,实现对民事法律关系的监督。而且检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表人参与和提起民事公益诉讼,在国外比较普遍,已呈潮流之势。第五,检察机关提起和参与民事诉讼,与民事纠纷的性质、特点不相违背,并非是对当事人处分权的干预,同时对当事人处分权进行适当干预也是世界各国的通例。民事纠纷是私权纠纷,贯彻意思自治原则,当事人有权自由处分其诉讼权利。但是任何自由都不是绝对的,民事主体对其权利的处分以不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益为前提,否则,国家就不能不干预。对民事领域中违反国家利益和社会公共利益的行为予以适当干预和监督,还是确保私法关系健康发展的前提。

关于检察机关在民事公益诉讼中的法律地位问题学界主要有五种观点:法律监督说;双重身份说;公益代表人说;民事公诉人说;原告人说。笔者赞成原告人说。该观点认为,在检察机关提起的民事公益诉讼中,检察机关有权向人民法院提起诉讼,引起诉讼程序的开始,向法院提供证据,请求法院传唤证人,请求法院追加当事人,并有权向上级法院提起上诉等。其地位与通常的民事诉讼中的原告人一样,居于原告人的诉讼地位。笔者认为,从程序上看,检察机关在提起的民事公益诉讼中,处于原告的诉讼法律地位,不能因为检察机关的身份不同,就改变其在民事公益诉讼中的法律地位,检察机关在民事公益诉讼中的法律地位应当尽可能地“当事人”化。值得注意的是,由于检察机关是国家法律监督机关,提起的民事公益诉讼以保护国家利益和社会公共利益为目的。所以,检察机关应当具有一些特殊诉讼权利,如在调查取证方面拥有的和其职权相适应的调取证据、鉴定勘察等权利,可以认为是一种特殊地位的原告。

(二)社会团体、公民个人是提起民事公益诉讼的辅助主体

    现代社会关系日益复杂,各种新型社会关系层出不穷。政府作为公共事务的管理机构,不可能对社会生活面面俱到、事无巨细地进行管理。为了实现国家对社会生活管理的目标,借助社会力量来弥补国家力量的不足已成为必然。这也是当代社会的社会中介力量日渐发达,政府职能相对缩小的必然结果。因此,将国家部分公共利益的管理职能分离出来,赋予社会力量来行使,具有十分重要的现实意义。

社会团体是公民自愿组成,具有公益色彩,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性组织,如消费者协会、环保组织等。它代表一定领域内不特定多数人所享有的共同利益,这种利益虽不同于全社会的普遍利益,但也具有公共的品格。当成员的共同利益受到侵害时,社会团体应当有资格成为原告提起诉讼,从而实现其成立的目的和宗旨,这样做也会适当减轻检察机关提起民事公益诉讼的压力。民事公益诉讼一般涉及面宽,受害人众多,诉讼成本过高,社会团体代表范围广,专业化程度高,有经验也有能力提起民事公益诉讼。因此,在诉讼制度中,适当放宽起诉主体资格的限制,允许社会团体代表其成员起诉正是保证程序公正,避免偏私的最为有效的方法之一。社会团体担任诉讼主体,在一些西方国家的诉讼制度中有所规定。例如德国的团体诉讼,即当社会组织的成员或者其所保护人的民事权益受到侵害时,为维护其成员或其所保护人的利益,该社会组织依法以自己的名义提起诉讼。团体诉讼适应于不正当竞争、消费者权益保护以及环境纠纷等诉讼。团体诉讼的主要理论依据是诉讼信托理论。诉讼信托可视为“诉权保全”的程序技术手段之一。诉讼信托的最大特点是,当事人不仅享有法律规定的实体利益,而且享有为实体利益提起诉讼的权利,并且诉讼信托的实体利益是一种公共利益,诉讼权利由法律规定的团体如消费者协会、环境保护协会等组织来行使。这些机构提起民事诉讼的权利由一国民事诉讼法或有关单行法律专门加以规定。这样规定一方面有助于保障受害者的实体权益,另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费,从而有利于减少程序利益的耗费[9]。但我国在法律上把社会团体作为一个独立的诉讼主体的规定却付之厥如,有些法律上虽然有团体权利的规定,但缺乏具体的程序细节。例如我国消费者权益保护法在立法上赋予消费者团体受理消费者投诉及支持受害者起诉的权利,但没有赋予它独立的原告资格以提起诉讼的权利。

由于种种原因,我国的社会团体目前仍然普遍带有比较浓厚的“官办”色彩,譬如在观念上,社会团体往往视自己为政府与公民之间的传声筒,强调如何协助政府进行管理;在组织上,公益性团体一般挂靠于某一政府主管机关之下,其负责人也多由党政机关的领导兼任。在此情况下,社会团体难免缺乏监督的足够动力。随着我国市场经济体制的日益健全和社会利益的进一步分化,社会团体的行政色彩应逐渐淡化,从而会更好地发挥其监督作用。当然,并不是所有社会团体都具有提起诉讼的资格,社会团体提起民事公益诉讼应当具备一定的条件:有权利能力;为了实现法定的保护利益,该诉讼目的属于社会团体章程所规定的目的;能够担保社会团体进行诉讼的充分的经济能力;社会团体应当具有一定数目的成员,其所代表的观念有普遍性。笔者认为,针对目前日益庞杂的社会公益纠纷现实,法律应当赋予如消费者协会这样的公益性社会团体可以不依受害人委托而能主动行使的纯程序诉权,对该团体组织领域内发生的民事公益违法行为可以提起诉讼。这对于民事公益纠纷的有效解决以及社会公共利益的有效保护是大有裨益的。

检察机关和有关社会团体都可以提起民事公益诉讼,然而,检察机关对公共利益的判断并非绝对正确,同时对于侵害公共利益的行为,检察机关未必有兴趣、有动力和有资源通过诉讼方式加以解决和保护,当检察机关有消极和不作为之时,难免出现无人起诉的情况。赋予公民个人以起诉权,鼓励公民积极参与,提高法制观念,增强主人翁的责任感,是符合当今世界的立法趋势的。世界不少国家普遍重视个人在民事公益诉讼中作用的发挥。多数国家的民事公益诉讼中允许个人体提起环境、反垄断以及有关涉及国家利益的民事公益诉讼。

笔者认为,在我国民事公益诉讼的提起中,应当赋予公民个人的起诉主体资格。理由如下:首先,保护公共利益实质上是公民个人作为社会整体一分子的一种义务和责任。在公共利益受到侵害的场合,大多数人不是沉默就是漠不关心,甚至是忍气吞声。这个时候少数具有公益精神的勇敢者提起的诉讼将可能是补救受损害公共利益的重要机会,而且成果可能惠及大众。其次,公民个人在民事公益诉讼中具有诉的利益。因为,公共利益实际上和个人私益有着一定的联系,只不过这种联系比较间接。一般情况下,公共利益受到损害或多或少、或早或迟波及私益。只要公民个人能够在诉讼中提出确切的证据证明自己所主张的利益带有社会公共性,并且受到侵害或者存在受到侵害的现实可能性,那么他就应是该诉讼的适格原告。但从实践及其他相关制度来看,公民作为民事公益诉讼的原告有很大的局限性,如专业性不够,经济实力不强等等,往往即使胜诉也不足以对侵权行为构成有效制裁。因此,只有在公共利益受到损害,而检察机关又不履行职责或者有关社会团体没有提起民事公益诉讼时,公民才能直接向人民法院起诉。不过,考虑到我国民事公益诉讼尚处于起步阶段,立法上可以尝试在一些领域开放公民诉讼,赋予公民以原告资格,进行探讨和经验总结,待时机成熟时,可以逐步放宽和扩展。



[1]1996年,福建龙岩律师丘建东因为一公用电话亭未执行邮电部夜间、节假日长话收费半价的规定,多收了他6角钱而把邮局告上了法庭,结果因邮电局配合积极整改等原因撤诉。“民事公益诉讼”由此开始进入公众视野。2006年2月17日,上海律师陈江起诉全国牙防组等4被告,要求超市停止销售乐天木糖醇口香糖等,理由是:全国牙防组并无认证资格,对乐天木糖醇口香糖做出认证涉嫌欺诈消费者、误导宣传。

[2] [日]高桥宏志著《民事诉讼制度与理论的深层分析》林剑峰译,北法律出版社,2003年版,第206页。

[3] 江伟,邵明,陈刚著《民事诉权研究》,法律出版社,2003年版,第184页。

[4] 张卫平著《程序公正实现中的冲突与衡平》成都出版社,1993年版,第136页

[5] 江伟著《民事诉讼法学原理》中国人民大学出版社,1999年版,第402页

[6] 罗结珍译:《法国新民事诉讼法典》,中国法制出版社,1999年版,第85页。

[7] 颜运秋著:《公益诉讼理念研究》,中国检察出版社,2002年版,第118121页。

[8] 海广云监督权与诉讼权—对检察机关监督职能的再认识中国检察理论研究所检察理论研究集粹中国检察出版社,2001312

 

[9] 邱联恭著《程序制度机能论》,台北三民书局,1996年版,第157页。

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