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临海市违法建设的成因及对策
王剑微
 
 
   近几年来,临海法院受理的违法建设行政非诉执行案件每年都保持在较高的水平,给法院的执行带来了很大的压力。为此临海法院对2003年至2006年4月份该院受理的违法建设行政非诉执行案件作了一次细致而深入的调查和分析,就临海市违法建设所存在的问题提出对策和建议,以便更好地开展对该类案件的执行工作。
   一、违法建设行政非诉执行案件的基本情况和存在的问题
   1、临海市国土局申请执行的案件
   2003年112件,2004年23件,2005年63件,2006年前4个月收35件,以上共收案233件,已经执结190件,未结43件。
   2、临海市建设规划局申请执行的案件
   2003年154件,2004年99件,2005年197件,2006年前4个月42件,以上共收案492件,已经执结449件,未结43件。
   3、2003年至2005年4月份收取各类非诉行政执行案件共1232件,其中违法建设就有725件,占各类非诉执行案件的近60%。
   从以上数据可以看出:
   (1)临海市违法建设量大,涉及面较广,不但城区存在,城乡结合部以及农村都同样的存在,且有愈演愈烈之势,与该市提出的建设人居佳市极不相称。
   (2)目前,对违法建设的管理主要依靠市国土局与建设规划局的两支执法大队,镇政府对辖区违法建设根本未履行其法定职责,已远远不能适应当前的管理需要,无法达到管理之目的,极易造成被动管理、被动执行。
   (3)违法建设带来的执行难。违法建设拆除一般来说损失都比较大,被执行人情绪对立,且此类案件一般都不只是一户而是几户甚至几十户,很容易引发暴力抗法,也极易造成群体性上访。
   (4)执行违法建设成本高。一般对违法建设拆除的执行,都必须提前制定执行方案,涉及部门广、人员多、花费成本高。如今年3月份,因临海市建设规划局申请我院对涌泉镇后泾村12户影响市重点水利工程的违法建设进行强制拆除。当时,由涌泉镇牵头,联动城建、土管、水利、交通、电力、公安等部门,召集约400多人,并租用挖掘机两台,最后彻底拆除房屋21间,建筑面积917.74㎡,可谓是兴师动众。如果不这样就很难进行强制拆除。
   (5)对扩建、改造、增高部分的“切蛋糕式”的拆除处罚,一是合法性审查难以把握,二是实际执行无法操作,对混凝土结构的违法建设部分难以切割。
   (6)强制拆除时,两局执行大队“榔头式”拆除时间长,及易引发现场矛盾的冲突,也已根本不适应目前拆除违法建设的需要。
   (7)处于临街、临路,具备商业经营地块的原工业厂房,经营户易将其改建为商业用房,申请法院拆除时,往往已开展经营,执行较难,目前此类案件呈上升之势。
   二、产生违法建设的原因
   1、规划滞后或规划调整过于频繁,有的甚至没有规划,极易给群众建房造成违反规划。规划滞后主要原因有村两委内部矛盾、村集体经济薄弱、镇(街道)及规划管理部门服务意识不强,导致村庄规划得不到及时修编。规划调整过于频繁主要是位于城区和城乡结合部的村庄因城市建设不断扩张,严格限制村民建房,调整区块规划,政府所作的所谓“规划圈”限制了群众建房的审批,让符合建房条件的群众无法得到审批,群众建房愿望得不到实现。
   2、群众建房审批流程不畅,手续过繁,审批条件不清,造成审批难。如村民申请宅基地建房,在本村有有效规划图的前提下,先到村里申请,再到镇政府,再到规划部门,再到国土所,再到国土局,又回到规划部门,建房动工前又要向镇城建办申请放样,只有通过这些“关卡”才算是合法建设,让群众产生“畏惧之心”。
   3、行政执法部门的管理力量无法到位。原因是管理人员少,执法文书送达难,暴力抗法时有发生。如市建设规划局的执法大队不到50名执法队员,平时执法大部分当事人拒不配合执法人员的正常查处,甚至暴力抗法,使依法查处工作很难顺利展开,案件办理周期延长。
   4、群众的法律意识差,又受到利益驱动,违法建设出现跟风,产生法不责众。由于政府对局部土地征用时,认可违法建设的存在,即对违法建设的处置标准不一,让群众觉得有利可图,同时多占多建,多余部分用于出售或出租,从中获利。如市区古城街道某村从今年春节到五一期间,共有86户参与违法建设,建造房屋158间。
   5、处理违法建设的现行法律法规不健全。现国土、城建两部门对违法建设查处的主要依据是《土地管理法》、《浙江省土地监察条例》、《城市规划法》和《浙江省实施〈城市规划法〉办法》,以上四个执法依据在可操作性上都很不健全,特别是《城市规划法》是1989年颁布,1990年4月1日起施行,至今16年间从未修订,已与现实不相适应。
   三、对策及措施
   首先,依法公平公正处理违法建筑。市政府应整合国土资源管理部门、城乡规划部门、镇(街道)人民政府和新农村建设办公室等力量,进驻各村和重点区域全面展开调查,凡是有违法建筑的群众和处理结果多张榜公布,让群众监督,让被处理当事人感到法律的公正。查处过程中,要积极调动基层干部的积极性,虽然违法建筑不断出现与基层干部管理不力有很大关系,但是为了村庄建设,改善村容村貌,还是要依靠他们的各种优势,发挥他们的积极性,让他们向群众做好宣传发动工作,宣讲国家新农村建设的各项政策,宣传建房的土地、规划法规。同时市政府要有计划地开展数次声势浩大的拆违大行动。
   其次,因违法建设的动态特点,需各执法单位形成合力,市政府组建一支强有力的专业拆违队伍(含城建、土管、公安、街道、镇),在法律法规赋予的职责范围内,加大拆违力度,把违法建设遏制在萌芽状态。这样一是可以制止违法建设的滋生,二是避免劳命伤财。
   第三,完善全市规划编制及镇村规划,镇(街道)加强指导村民宅基地调剂管理,畅通审批渠道,让符合条件的应建户能得到及时审批、落实。
   第四,发挥基层查处违法建设作用。镇人民政府要切实担负起依法查处违法建设的职责,根据《村庄和集镇规划建设管理条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》,各镇建立城建执法队伍,对辖区内的违法建设进行立案查处,减轻国土、城建两职能的执法压力。
   最后,建立健全制度,充分发挥行政强制措施,穷尽行政执行手段,尽可能减少司法强制。根据《浙江省土地监察条例》第二十四条、《浙江省实施〈城市规划法〉办法》第四十八条和《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十二条,都规定行政执法机关有权制止违法建设,并对制止后继续建设部分有权予以拆除,有利于及时迅速制止违法建设的蔓延。
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